林　晟

摘要:財(cái)政國庫集中支付改革是健全公共財(cái)政體制的重要舉措,是繼分稅制改革后我國財(cái)政的重大改革之一。深圳市龍崗區(qū)于2007年6月1日正式啟動(dòng)國庫集中支付改革,經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)際運(yùn)行,國庫集中支付在加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理,規(guī)范會(huì)計(jì)工作行為以及防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生等方面起到了積極作用,取得了一定成效。

關(guān)鍵詞:國庫管理;會(huì)計(jì)集中核算;國庫支付改革

中圖分類號(hào):F812.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)23-0080-02

龍崗區(qū)作為深圳市區(qū)級(jí)國庫集中支付改革的試點(diǎn)區(qū),于2007年6月1日正式啟動(dòng)改革,至2009年1月1日龍崗區(qū)第三批財(cái)政國庫集中支付改革啟動(dòng),全區(qū)共有134家區(qū)級(jí)預(yù)算單位已經(jīng)納入國庫集中支付改革范圍。由此,沿襲了多年的財(cái)政資金“以撥代支”撥付方式,退出了歷史舞臺(tái)。以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以直接支付、授權(quán)支付為撥付方式的新的財(cái)政國庫管理制度將付諸實(shí)施。

龍崗區(qū)國庫集中支付改革的重點(diǎn)在于將會(huì)計(jì)集中核算功能融入國庫集中支付。會(huì)計(jì)集中核算是財(cái)政國庫管理制度改革方案出臺(tái)之前,各地政府為加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督和管理,對(duì)公共財(cái)政支出改革進(jìn)行的有益嘗試。實(shí)踐證明,會(huì)計(jì)集中核算雖然存在弱化單位財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)主體責(zé)任難以落實(shí)等問題,但它改變了分散核算帶來的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量低、會(huì)計(jì)監(jiān)督不到位的缺點(diǎn),加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的管理,強(qiáng)化了會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督,對(duì)從源頭上遏制腐敗,提高資金使用效益,降低行政成本等有積極作用。而國庫集中支付主要解決財(cái)政資金撥付中多戶頭、多環(huán)節(jié)造成的資金閑置浪費(fèi)問題。因此,將會(huì)計(jì)集中核算融入國庫集中支付是完全可行和有效的。

一、對(duì)國庫集中支付改革的認(rèn)識(shí)

國庫集中支付方式,是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ),以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托,所有預(yù)算單位需要購買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí),由預(yù)算單位提出申請(qǐng),經(jīng)國庫集中支付機(jī)構(gòu)審核后,將資金通過單一賬戶體系支付給收款人的制度。國庫單一賬戶體系包括財(cái)政部門在央行設(shè)立的國庫單一賬戶和財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)立的用于工資支付、政府采購、經(jīng)費(fèi)支出等集中清算的財(cái)政集中支付專戶,以及財(cái)政部門為預(yù)算單位開設(shè)的用于日常支出的零余額賬戶。

預(yù)算單位按照批準(zhǔn)的用款計(jì)劃向財(cái)政支付機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng),經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核同意后在預(yù)算單位的零余額賬戶中向收款人支付款項(xiàng),然后通過銀行清算系統(tǒng)由零余額賬戶與財(cái)政集中支付專戶進(jìn)行清算,再由集中支付專戶與國庫單一賬戶進(jìn)行清算。在國庫集中支付方式下,由于銀行間的清算是通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)進(jìn)行的,因而財(cái)政支付專戶和預(yù)算單位的賬戶在每天清算結(jié)束后都應(yīng)當(dāng)是零余額賬戶,財(cái)政資金的日常結(jié)余都保留在國庫單一賬戶中。

二、龍崗區(qū)國庫支付改革的具體做法

區(qū)級(jí)國庫集中支付改革的總原則是:國庫集中支付與會(huì)計(jì)集中核算的銜接模式、國庫支付中心與會(huì)計(jì)核算中心的兼、容、并、轉(zhuǎn)方式,由各區(qū)按照嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中收付制度核心規(guī)則、確保改革平穩(wěn)推進(jìn)、有效整合現(xiàn)有資源、努力提高內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)效率的原則自行選擇。按照改革的總原則及財(cái)政部有關(guān)文件的要求,龍崗區(qū)國庫支付方式發(fā)生如下改革:

1.賬戶管理方式發(fā)生變化

根據(jù)財(cái)政部有關(guān)文件的要求,國庫改革過程必須實(shí)行國庫單一賬戶體系。改革后仍然實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的,不能設(shè)立核算中心自有賬戶,不能實(shí)行第二金庫,不能實(shí)行財(cái)政資金的二次分配。因此,改革的一個(gè)重要方面,就是由多重分散設(shè)置銀行賬戶,改為由財(cái)政部門建立國庫單一賬戶體系,所有的財(cái)政性資金都要在單一賬戶體系中運(yùn)作。具體改革方式為:改變預(yù)算單位的銀行賬戶設(shè)置方式,建立國庫單一賬戶體系。除財(cái)政部門本身開設(shè)的“國庫存款賬戶”、“預(yù)算財(cái)政支出專戶”、“財(cái)政零余額賬戶”外,各預(yù)算單位分別開設(shè)一個(gè)“單位零余額賬戶”。該賬戶可辦理轉(zhuǎn)賬支付,也可提取現(xiàn)金,其每日發(fā)生的支付按資金性質(zhì)分別與國庫存款賬戶、預(yù)算外財(cái)政支出專戶進(jìn)行資金清算,日終余額為零。

2.資金撥付方式發(fā)生變化

按照財(cái)政部有關(guān)文件的要求,國庫必須實(shí)行資金的集中支付,財(cái)政資金須以直接支付或授權(quán)支付的形式,從零余額賬戶直接撥付到商品、服務(wù)的供應(yīng)商或最終用款單位。確有困難的,允許過渡期實(shí)行一定程度的輔助辦法。資金支付以直接支付為主還是以授權(quán)支付為主,由各區(qū)根據(jù)實(shí)際情況自行決定。

(2)實(shí)行財(cái)政資金銀行清算方式。無論是財(cái)政直接支付資金,還是財(cái)政授權(quán)支付資金,都是由代理銀行先行代墊資金支付到商品勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位,再與在人民銀行開設(shè)的“國庫存款賬戶”或“預(yù)算財(cái)政支出專戶”進(jìn)行清算,將資金劃歸代理銀行。

3.資金管理方式發(fā)生變化

單位要加強(qiáng)用款的計(jì)劃性,即必須根據(jù)實(shí)際需要按月編制用款計(jì)劃,財(cái)政部門也要按時(shí)批復(fù)單位的用款計(jì)劃,形成額度后才能使用。預(yù)算單位要根據(jù)預(yù)算和支出進(jìn)度,按月分基本支出和項(xiàng)目支出編制用款計(jì)劃。基本支出按年度均衡性原則編制,項(xiàng)目支出根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度編制。按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則處理試點(diǎn)單位年終預(yù)算結(jié)余資金,對(duì)當(dāng)年預(yù)算單位未使用完的預(yù)算指標(biāo),經(jīng)財(cái)政核定后,可結(jié)轉(zhuǎn)下年由預(yù)算單位繼續(xù)使用。

三、龍崗區(qū)財(cái)政國庫支付改革的成效

龍崗區(qū)啟動(dòng)國庫集中支付專項(xiàng)支出改革試點(diǎn)和部門改革試點(diǎn)以來,著力采取各項(xiàng)有力措施,成效顯著。以納入龍崗區(qū)宣傳部為例來說明,其下屬的文聯(lián)如果需要用一筆資金,按照以往的運(yùn)作方式,文聯(lián)首先要向宣傳部提出申請(qǐng),由部里匯總報(bào)向區(qū)財(cái)政局;區(qū)財(cái)政局審核后,將資金撥給宣傳部,再由宣傳部撥給文聯(lián)。層層上報(bào)、層層下?lián)?就是沿用多年的舊管理體制的特征。而在新的國庫集中收付制度里,文聯(lián)所需資金只要事先納入了部門預(yù)算和單位分月用款計(jì)劃,用錢時(shí),文聯(lián)只需簡單地通過電腦向商業(yè)銀行發(fā)出一個(gè)電子指令,商業(yè)銀行將自動(dòng)審核并作出撥款。從這個(gè)變化可以看出,改革取得了如下成效:

1.實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金支付的高度透明化

通過建立國庫集中支付系統(tǒng),財(cái)政部門對(duì)支付過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,可以保證每一筆財(cái)政資金的支付都嚴(yán)格控制在預(yù)算之內(nèi),使財(cái)政資金的支付處于有效的監(jiān)控之下。杜絕了預(yù)算單位挪用、截留財(cái)政資金的現(xiàn)象,有效整治了個(gè)別單位通過虛報(bào)預(yù)算多謀取部門經(jīng)費(fèi)的行為,提高了財(cái)政資金運(yùn)行透明度,確保財(cái)政資金運(yùn)行安全。

2.整合了沉淀資金,增強(qiáng)了國庫資金調(diào)度能力

實(shí)行國庫集中支付后,財(cái)政資金在向商品、勞務(wù)供應(yīng)者支付前均保留在國庫單一賬戶。一方面預(yù)算單位的財(cái)政性資金統(tǒng)一在國庫單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作,使原來傳統(tǒng)撥付方式下沉淀在各預(yù)算單位賬戶上的閑散資金集中在國庫單一賬戶,有效整合了閑置資金,提高了財(cái)政部門調(diào)度資金的能力;另一方面,使國庫現(xiàn)金余額大大增加,為國家開展國庫現(xiàn)金運(yùn)作,實(shí)施進(jìn)一步宏觀調(diào)控提供財(cái)力保障。

3.規(guī)范了財(cái)政資金支付行為,強(qiáng)化了預(yù)算剛性約束機(jī)制

國庫集中支付制度改革實(shí)行后,財(cái)政資金不再經(jīng)主管部門層層下?lián)?而是按規(guī)范程序由國庫單一賬戶體系直接支付到商品、勞務(wù)提供者。財(cái)政部門在事前制止不符合規(guī)定的支付申請(qǐng)或沒有計(jì)劃的支付申請(qǐng),實(shí)現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新以及對(duì)預(yù)算單位財(cái)政性資金支付的全過程監(jiān)督。預(yù)算單位用款必須遵循指標(biāo)、計(jì)劃以及支付的操作程序,并經(jīng)財(cái)政部門嚴(yán)格把關(guān),減少了對(duì)財(cái)政資金使用的隨意性。

四、進(jìn)一步做好國庫集中支付制度改革的建議

1.深化國庫集中支付制度改革,逐步建立相適應(yīng)的法律法規(guī)體系,將改革成果固化在法律層面。一是不斷完善國庫集中支付法律法規(guī)體系,二是完善國庫集中支付相關(guān)操作辦法。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃,全面實(shí)施,從廣度和深度上擴(kuò)大改革范圍。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革實(shí)施,在增加改革部門的同時(shí),還要繼續(xù)深化和規(guī)范改革程序,擴(kuò)大改革的資金范圍,將預(yù)算單位各項(xiàng)資金,包括政府性基金及預(yù)算外資金,逐步納入集中支付范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大支付層次,將基層預(yù)算單位使用的各類財(cái)政資金全部實(shí)行國庫集中支付。

3.進(jìn)一步落實(shí)相關(guān)配套措施,促進(jìn)國庫集中支付改革協(xié)調(diào)發(fā)展。一是進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算編制改革,深化細(xì)化預(yù)算編制。二是推進(jìn)投資計(jì)劃管理體制改革,實(shí)現(xiàn)年度投資計(jì)劃與年度財(cái)政預(yù)算的同步執(zhí)行。三是加快金融管理體制改革,盡快建立起所有商業(yè)銀行與人民銀行聯(lián)網(wǎng)的實(shí)時(shí)資金匯劃清算系統(tǒng)。

4.加快信息系統(tǒng)建設(shè),擴(kuò)展集中支付系統(tǒng)功能。在目前已建成的國庫支付外圍信息交換平臺(tái)以及部門財(cái)政直接支付和用款計(jì)劃網(wǎng)上申請(qǐng)、網(wǎng)上審核支付、網(wǎng)上信息反饋的基礎(chǔ)上,繼續(xù)擴(kuò)大系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍,為財(cái)、稅、庫、行、部門的全面聯(lián)網(wǎng)打下基礎(chǔ)。實(shí)施網(wǎng)絡(luò)安全防范措施,在與部門、人民銀行和代理銀行聯(lián)網(wǎng)后,要將財(cái)政核心業(yè)務(wù)信息與外網(wǎng)相隔離,提高系統(tǒng)安全管理水平。

五、結(jié)束語

總之,通過國庫集中支付改革,建立和完善國庫單一賬戶體系,將財(cái)政資金通過該賬戶體系直接撥付到收款人或用款單位,解決了財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)過多的問題,提高了財(cái)政資金的使用效率,增強(qiáng)了財(cái)政資金使用的透明度,加強(qiáng)了資金監(jiān)管,從制度上逐步解決了財(cái)政資金被截留、擠占、挪用等問題,規(guī)范了各單位的支出行為,加強(qiáng)了單位財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算工作。