趙水根

為應(yīng)對國際金融危機(jī)，我國中央政府投資4萬億元擴(kuò)大內(nèi)需的計(jì)劃正在逐步實(shí)施。但完全靠中央政府財(cái)政投資難度很大。再加上各地紛紛宣布的投資計(jì)劃已達(dá)到十幾萬億元甚至更多，因此允許地方政府發(fā)債勢在必行。正是在這樣的背景下，今年中央代發(fā)了2000億元的地方債。從規(guī)模上看，2000億元并不多，僅是一個(gè)試探性的額度，但重要的是，它邁出了公債體制改革的第一步。在當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需的情況下，允許地方政府發(fā)債，對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展無疑有著重要意義。不過。由于地方政府的身份特殊，而債券又涉及政府與老百姓的利益關(guān)系，對于地方政府發(fā)債，許多人也有擔(dān)心。如何積極認(rèn)識地方發(fā)債的功能，穩(wěn)妥地進(jìn)行操作，的確需要及時(shí)總結(jié)和深化研究。

一、地方政府發(fā)債的積極功能

地方政府發(fā)債并不是簡單地應(yīng)對國際金融風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)階段我國投資發(fā)展需要的一個(gè)舉措，而是面向中國社會主義現(xiàn)代化轉(zhuǎn)軌，爭取我國實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)的綜合配套改革的一個(gè)重要問題。地方政府發(fā)債具有以下顯見的積極功能：

1、地方政府發(fā)債用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。有助于消除代與代之間的不公平。大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般是由地方政府來完成的。往往有這樣一種現(xiàn)象，就是用上代人或者上幾代人積累下來的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于建設(shè)周期比較長。而享用這些基礎(chǔ)設(shè)施的人往往是下一代或者是下幾代人，這樣就會造成代與代之間的不公平。如果地方政府發(fā)行債券用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就有助于消除這種代與代之間的不公平。

2、地方政府發(fā)債能逐步消除隱形債務(wù)。雖然1994年頒布的《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，但是實(shí)際上各級地方政府都存在著大量的隱形債務(wù)，地方政府的這些隱形債務(wù)情況非常不透明。與這種不透明的隱形債務(wù)相比，地方政府發(fā)債至少可以做到規(guī)范、透明，風(fēng)險(xiǎn)也會好控制一些。

3、地方政府發(fā)債要比用國債來轉(zhuǎn)貸的方式好。前些年實(shí)施積極財(cái)政政策時(shí)。中央政府曾經(jīng)代地方政府舉債并轉(zhuǎn)貸地方用于國家確定項(xiàng)目的建設(shè)。由于國債轉(zhuǎn)貸地方是中央發(fā)債，地方使用，轉(zhuǎn)貸資金既不在中央預(yù)算反映，也不在地方預(yù)算反映，只在往來科目列示，不利于監(jiān)督。同時(shí)。由于舉借債務(wù)與資金使用主體脫節(jié)，責(zé)權(quán)不清，有些國債項(xiàng)目建設(shè)的效益不理想，增加了中央財(cái)政負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)地方需要建設(shè)什么項(xiàng)目，什么項(xiàng)目更有效益，當(dāng)?shù)卣戎醒胝宄?，?dāng)?shù)乩习傩找哺宄Ｒ蚨ㄔO(shè)起來的項(xiàng)目也會更有效益。所以。地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如果堅(jiān)持誰借錢、誰花錢、誰受益的原則。地方發(fā)債顯然要比國債轉(zhuǎn)貸方式更好一些。

4、地方政府發(fā)債能減輕地方項(xiàng)目建設(shè)帶給商業(yè)銀行的壓力?，F(xiàn)在很多地方的項(xiàng)目建設(shè)都是通過各種途徑從商業(yè)銀行貸款。政府來做隱形擔(dān)保，這給商業(yè)銀行造成了很大的壓力。商業(yè)銀行把地方政府的出面作為擔(dān)保，這在法律上是不允許的。如果讓地方政府發(fā)債，商業(yè)銀行買或不買有自己的選擇權(quán)。

5、地方政府發(fā)債有助于確立地方政府的真正主體地位。地方政府不僅是地方的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，還負(fù)有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)。要促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就有很多項(xiàng)目要做，就需要資金。特別是在目前，金融危機(jī)對我國的經(jīng)濟(jì)造成了一定的沖擊，國家采取擴(kuò)大內(nèi)需的政策。需要調(diào)動地方政府的積極性。允許地方政府通過適當(dāng)規(guī)模的舉債籌集必要的資金，有利于地方政府較好地承擔(dān)自己的職責(zé)，確立地方政府的真正主體地位。

6、地方政府發(fā)債有利于深化財(cái)政體制改革。隨著近年來社保、糧食等管理體制的改革，地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入需求的增加。地方財(cái)政很難收支平衡?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，上級對地方特別是省以下政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足，地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的矛盾日益突出。1994年以來，我國財(cái)政的集中度不斷提高，中央財(cái)政收入比重從1993年的22％上升到2007年的54.1％。而在事權(quán)方面，中央事權(quán)與地方事權(quán)比為30：70，倒掛現(xiàn)象非常嚴(yán)重。因此。在合理劃分政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上。賦予地方政府包括舉債在內(nèi)的應(yīng)有財(cái)權(quán)。是深化財(cái)政體制改革的迫切需要。

二、地方政府發(fā)債要做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作

地方政府發(fā)債的積極作用不止于此。當(dāng)然，它的積極功能的實(shí)現(xiàn)也不是一件容易的事情。要對地方政府發(fā)債過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和困難有充分的認(rèn)識，做好相應(yīng)的預(yù)防與應(yīng)對。

1、要充分做好地方政府發(fā)債之前的準(zhǔn)備工作。地方政府的財(cái)政要公開，比如財(cái)政有多少資產(chǎn)，有多少債務(wù)，要公布出來，讓潛在的債權(quán)人看一看準(zhǔn)備發(fā)行的這個(gè)債券的風(fēng)險(xiǎn)有多大，然后才可以發(fā)行債券。

2、要控制好地方政府發(fā)行債券的總規(guī)模。債務(wù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用取決于債務(wù)資金的利用效率，效率高就對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有好處，反之就有害。研究表明，債務(wù)規(guī)模太大對經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展是沒有好處的。美國債務(wù)規(guī)模已達(dá)到其GDP的70％P2上，日本債務(wù)達(dá)到其GDP的190％以上，這對它們國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是很不利的。地方政府發(fā)行債務(wù)要特別慎重。要有好的項(xiàng)目才可以發(fā)債。

3、要把握好各地區(qū)發(fā)行債券的比例。在當(dāng)前情況下，各地方政府申請發(fā)債規(guī)模一般較大，在控制發(fā)行債券總規(guī)模的同時(shí)，需要注意合理核定分地區(qū)規(guī)模。今年，財(cái)政部根據(jù)中央投資公益性項(xiàng)目地方配套規(guī)模、地方項(xiàng)目建設(shè)資金需求以及償債能力等因素，按公式法來分配各地區(qū)債券規(guī)模。具體考慮的因素包括：中央投資中公益性項(xiàng)目地方配套數(shù)、綜合財(cái)力、債務(wù)率、財(cái)力增長率、財(cái)政困難程度等，其中重點(diǎn)因素為地方配套需求。

4、要建立完善的硬約束機(jī)制。一是地方政府債券的審批屬于中央政府。可以成立地方政府債券審核委員會。作為地方政府債券發(fā)行審批機(jī)構(gòu)。地方政府發(fā)債的規(guī)模必須納入政府舉債整體規(guī)模預(yù)算和國家整體投資規(guī)模預(yù)算之中。保持地方政府債券規(guī)模與財(cái)政收支規(guī)模的合理配比。二是嚴(yán)格資金運(yùn)用的硬約束。明確地方政府債券資金只能用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展。嚴(yán)禁發(fā)新債還舊債。三是明確地方黨政一把手是地方政府債券的第一責(zé)任人，這種責(zé)任在債券存續(xù)期間。不因黨政一把手個(gè)人的職位變動而解除，從而避免地方政府黨政一把手通過發(fā)行地方政府債券搞政績工程或挪用地方政府債券資金。四是地方人大要加強(qiáng)對當(dāng)?shù)卣l(fā)債行為的監(jiān)督。地方政府發(fā)債必須經(jīng)地方人大批準(zhǔn)。五是進(jìn)一步規(guī)范地方政府的隱性擔(dān)保等行為，在條件成熟后將其納入預(yù)算統(tǒng)一管理。

5、建立地方債券風(fēng)險(xiǎn)緩沖和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是循序漸進(jìn)推動地方政府債券發(fā)行工作。二是完善地方政府債券交易結(jié)構(gòu)。引入債券受托管理制度，由受托人代為管理債券抵押資產(chǎn)。代表債券持有人監(jiān)督資金的使用。維護(hù)債券持有人利益。三是完善地方政府債券信息披露制度，引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)對地方政府及其債券產(chǎn)品進(jìn)行跟蹤評級。四是建立償債基金和地方政府債券投資者保護(hù)基金，完善地方政府債券違約清償?shù)戎贫取Ｎ迨敲鞔_規(guī)定地方政府在財(cái)政預(yù)算中優(yōu)先安排償還地方政府債券本息的資金。

6、地方發(fā)債的有效使用監(jiān)督在民。監(jiān)督地方政府把發(fā)債的錢用到“刀刃”上。最有效的辦法就是還權(quán)于民，讓老百姓參與其中，這是真正的公共財(cái)政。專家、民眾參與討論，科學(xué)決策，通過民主、規(guī)范的形式，在公眾有知情權(quán)的情況下。透明監(jiān)督地方政府舉債項(xiàng)目的執(zhí)行情況，這有助于提高地方政府決策的透明度。

(作者：河南省財(cái)政稅務(wù)高等專科學(xué)校副校長)

(本文責(zé)任編輯趙端)