賈文杰

信訪制度是我國(guó)一項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度，是黨和國(guó)家機(jī)關(guān)聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道，同時(shí)信訪制度事實(shí)上還作為一種特殊的制度安排，承擔(dān)著大量社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解和權(quán)利救濟(jì)的功能。然而，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)的不斷變革和發(fā)展，各類(lèi)社會(huì)矛盾通過(guò)信訪窗口大量涌現(xiàn)，不斷積聚的“信訪洪峰”已經(jīng)成為影響社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要因素，現(xiàn)行信訪制度已經(jīng)顯現(xiàn)出諸多不適應(yīng)。因此，研究信訪制度的形成發(fā)展歷史、信訪制度功能的時(shí)代變革以及當(dāng)前信訪制度發(fā)展的困境，并健全完善現(xiàn)有信訪格局，對(duì)于適應(yīng)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，密切黨與人民群眾血肉聯(lián)系，全面建設(shè)小康社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的意義。

一、我國(guó)信訪制度的歷史形成與發(fā)展

信訪是中國(guó)歷史悠久的社會(huì)現(xiàn)象，其雛形承接封建社會(huì)類(lèi)似“告御狀”的制度安排。雖然類(lèi)似“信訪”的活動(dòng)古已有之，但信訪工作、信訪制度作為表達(dá)民愿、參與政治和解決糾紛的一種特殊手段的正式確立卻是在中華人民共和國(guó)成立以后。信訪制度在新中國(guó)發(fā)展過(guò)程中大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（一）1949年—1951年，信訪工作的初步確立階段。

這一時(shí)期由于新中國(guó)成立伊始，百?gòu)U待興，信訪制度事實(shí)上是作為黨中央加強(qiáng)群眾聯(lián)系、監(jiān)督干部作風(fēng)、鞏固國(guó)家政權(quán)的重要渠道。雖然這一時(shí)期信訪工作沒(méi)有正式出現(xiàn)在黨和政府的文件中，但已經(jīng)得到了中央領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。1949年8月中央正式成立了中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，1950年變更為中央辦公廳秘書(shū)室，該室的主要職能是負(fù)責(zé)處理人民群眾寫(xiě)給中央領(lǐng)導(dǎo)同志的信件，接待上訪群眾。1951年5月16日，毛澤東在《必須重視人民的通信》上做出重要批示，要求“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度”。

（二）1951年—1981年，信訪制度的正式確立和發(fā)展階段。

1951年6月7日政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，要求“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理”，這被視為我國(guó)信訪制度正式確立的起點(diǎn)。同年，中央人民政府系統(tǒng)分別成立了中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書(shū)廳和總理辦公室，受理群眾來(lái)信來(lái)訪。1966年7月中共中央辦公廳信訪處成立，在黨內(nèi)正式確認(rèn)“信訪”一詞。自20世紀(jì)70年代初開(kāi)始，“信訪”概念開(kāi)始公開(kāi)化。

在這一階段，由于一系列社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展和國(guó)家大政方針的調(diào)整，信訪制度的作用和功能也經(jīng)歷了從“訴情”(反映民情)向“求解”(解決問(wèn)題)的轉(zhuǎn)變。如在20世紀(jì)50年代至60年代中期，中國(guó)社會(huì)一直處于“三反”、“五反”、社會(huì)主義改造、“大躍進(jìn)”等政治運(yùn)動(dòng)中，信訪工作也不可避免地帶有各種政治運(yùn)動(dòng)的痕跡，其內(nèi)容、數(shù)量與政治運(yùn)動(dòng)緊密相聯(lián)。而隨著“文化大革命”的結(jié)束和撥亂反正的開(kāi)始，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，要求解決歷史遺留問(wèn)題和平反冤假錯(cuò)案的信訪大量增加。1977年至1981年，中國(guó)共產(chǎn)黨第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在短短四年左右的時(shí)間里完成了堆積如山的冤假錯(cuò)案平反任務(wù)，信訪人數(shù)之多、解決問(wèn)題之多，都是史無(wú)前例的。

（三）1982年至今，信訪制度在法制化的軌道下逐步完善的階段。

隨著歷史遺留問(wèn)題的逐步解決，信訪工作轉(zhuǎn)入健康發(fā)展軌道，其“求解”功能進(jìn)一步得到強(qiáng)化，成為化解社會(huì)矛盾糾紛和實(shí)現(xiàn)救濟(jì)功能的主要渠道。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法制建設(shè)步伐不斷加快，1995年10月國(guó)務(wù)院頒布了《信訪條例》，這標(biāo)志著我國(guó)信訪工作開(kāi)始步入了法制化軌道，并最終在國(guó)家政治制度層面得到確立。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，各種社會(huì)利益和群眾矛盾增多，針對(duì)信訪制度體制松散、職責(zé)不清，法律地位不明，權(quán)利救濟(jì)渠道不暢，信訪人員不斷向中央集中等情況，根據(jù)黨的十六大、十六屆四中全會(huì)精神，國(guó)家信訪局堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議，先規(guī)范”的指導(dǎo)原則，于2005年頒布了新《信訪條例》。其中重點(diǎn)突出了暢通信訪渠道、維護(hù)信訪秩序、強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的責(zé)任等內(nèi)容，賦予了信訪部門(mén)交辦權(quán)、督辦權(quán)，便于信訪案件的監(jiān)督和相關(guān)部門(mén)的及時(shí)辦理，由過(guò)去的兩級(jí)信訪變?yōu)槿?jí)信訪，加大了對(duì)相關(guān)部門(mén)的督辦力度，使信訪制度從制度設(shè)置和信訪處理程序上進(jìn)一步走向規(guī)范。

二、新時(shí)期信訪制度存在的主要困境

在新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，由于法制不全、政法不分和其他救濟(jì)渠道有限，加之政府對(duì)社會(huì)生活的高度控制，信訪制度的存在和運(yùn)行還具有一定的合理性和有效性。但改革開(kāi)放以來(lái)，隨著法治國(guó)家的建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)情況的不斷變化，信訪所承載的過(guò)多責(zé)任和希望，顯然已經(jīng)超出制度設(shè)計(jì)本身的預(yù)期，越來(lái)越多群體性和突發(fā)性信訪事件的出現(xiàn)，值得人們從理性角度進(jìn)行思索和探討。概括起來(lái)有以下幾方面主要原因：

（一）“人治”思維慣性的障礙。

從信訪制度的歷史沿革來(lái)看，信訪制度的設(shè)置初衷具有強(qiáng)烈的政治色彩和人治色彩。新中國(guó)成立后我們黨的信訪制度，明確表示信訪工作的性質(zhì)是群眾政治工作，并被視為黨和政府群眾路線的寶貴經(jīng)驗(yàn)，是人民主權(quán)原則的制度反映，是黨“密切聯(lián)系群眾”、“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的意識(shí)形態(tài)的體現(xiàn)，而并非確定的法律制度。以至到現(xiàn)在依法治國(guó)已成為治國(guó)基本方略的情況下，在一些執(zhí)政者的意識(shí)中，信訪仍然是一項(xiàng)政治工作而非法律工作。政治意識(shí)的過(guò)度強(qiáng)化和法制意識(shí)的相對(duì)薄弱，使得“人治”思維必然成為信訪工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。在“人治”理念下，權(quán)力的行使與維持依靠的都是人與人之間的身份聯(lián)系，社會(huì)矛盾和糾紛的解決，除了行政、司法等法律法規(guī)的制度框架外，還留有寬泛的官員個(gè)人意見(jiàn)裁斷的空間，信訪案件的處理在很大程度上是借助、依賴(lài)于上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)威特別是領(lǐng)導(dǎo)的批示。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得法制的權(quán)威受到了威脅，也一定程度上為上訪者努力謀求最高領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注以滿足個(gè)人訴求留下了無(wú)限的遐想空間。信訪途徑事實(shí)上已經(jīng)演化為司法、行政救濟(jì)渠道的“救濟(jì)渠道”，致使基層問(wèn)題層層升級(jí)，這也導(dǎo)致了近年來(lái)進(jìn)京上訪的現(xiàn)象屢禁不止且愈演愈烈。

（二）社會(huì)活動(dòng)多元化和政府控制能力的下降。

從信訪制度設(shè)立之日到如今，其存在的社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。尤其隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)化程度的提高，大量的社會(huì)組織和個(gè)人滲透到廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域中，社會(huì)行為呈現(xiàn)多元化和復(fù)雜化的情況。如果說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府還能夠擁有比較充分的政治、行政資源，通過(guò)行政努力化解社會(huì)矛盾還算比較有效的話，在高度開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，則給政府的管理行為提出了更高的要求。一方面政府所直接掌控的行政資源和社會(huì)資源不斷減少，另一方面公共政策和行政行為的不當(dāng)往往就會(huì)引發(fā)難以預(yù)計(jì)的矛盾糾紛，這些都大大增加了政府管理的難度，也弱化了政府對(duì)社會(huì)的控制能力。在缺少有效化解資源的情況下，信訪難題不斷積累升級(jí)，在上級(jí)政府“維穩(wěn)”考核指標(biāo)壓力下，基層政府只能通過(guò)采取“截訪”、“勸返”等非常規(guī)的控制手段暫時(shí)對(duì)信訪活動(dòng)予以干預(yù)，有些基層政府為了讓上訪者“息訪”，不惜動(dòng)用公共財(cái)政滿足上訪者利益訴求，有的甚至對(duì)信訪人進(jìn)行迫害，造成對(duì)社會(huì)公平、正義的踐踏，由此又為信訪秩序和氛圍的繼續(xù)惡化埋下了伏筆。

（三）行政、法制等救濟(jì)手段的相對(duì)滯后。

由于新中國(guó)成立以后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，法制建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程，信訪仍然是群眾解決矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要途徑。但法制的不斷健全和行政活動(dòng)的不斷規(guī)范，也并未使信訪活動(dòng)隨之減少。這是由于，雖然各種司法和行政救濟(jì)途徑相繼出現(xiàn)，但這些救濟(jì)途徑在現(xiàn)實(shí)中并未完全擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的救濟(jì)功能和效果。行政救濟(jì)和司法救濟(jì)門(mén)檻較高，司法不公、行政效能低下，以及政府利益和地方保護(hù)仍然普遍存在，這些都導(dǎo)致地方司法和政府權(quán)威的喪失，民眾向上一級(jí)司法和政府機(jī)關(guān)上訪的需求迫切。同時(shí)，由于受長(zhǎng)期計(jì)劃體制的影響，民眾法制意識(shí)薄弱，在權(quán)利救濟(jì)方面有著嚴(yán)重的“政府依賴(lài)傾向”，有困難找政府已經(jīng)成為了解決問(wèn)題的慣性思維。公眾選擇信訪途徑解決問(wèn)題仍然是首選的制度途徑。

三、關(guān)于改進(jìn)信訪制度的幾點(diǎn)思考

從以上三方面原因分析來(lái)看，造成目前信訪制度的困境既有傳統(tǒng)信訪治理理念的偏差，也有信訪外部制度環(huán)境不斷變遷以及現(xiàn)有社會(huì)矛盾化解機(jī)制不盡完善的因素。面對(duì)復(fù)雜的形式，面對(duì)不斷嚴(yán)峻的新形勢(shì)下的信訪工作，我們必須要以科學(xué)發(fā)展的眼光看待目前的信訪工作。因此，筆者提出以下幾方面對(duì)策建議：

（一）弱化信訪政治功能，改變以往信訪工作“人治”化觀念，構(gòu)建“法治”思維下的新時(shí)期信訪工作格局。

在政治訴求表達(dá)方面，隨著國(guó)家民主機(jī)制的不斷完善，各級(jí)人民代表大會(huì)機(jī)構(gòu)和人大代表工作機(jī)制的建立，為公民的民主政治訴求提供了理論上的有效途徑，也為各方面利益群體表達(dá)不同聲音和對(duì)政府行為有效監(jiān)督提供了渠道，因此，信訪理應(yīng)褪去濃重的政治色彩，逐步弱化這一功能。而在權(quán)利救濟(jì)方面，社會(huì)需要的是法治這種最高和最后的權(quán)威。信訪部門(mén)事實(shí)上的權(quán)力真空，使得信訪制度難以從根本機(jī)制上成為化解矛盾的有效制度。因此，解決糾紛機(jī)制的基本渠道應(yīng)該是復(fù)議、訴訟和仲裁，適應(yīng)法制社會(huì)建設(shè)的要求，信訪應(yīng)該只是起補(bǔ)充輔助的作用。這就要求我們黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立高度的法制意識(shí)，改變過(guò)去那種“靠領(lǐng)導(dǎo)批示、不靠法律”的工作作風(fēng)，而群眾也要逐步改變以往“求助法律不如求助領(lǐng)導(dǎo)”的觀念。同時(shí)，信訪作為我們黨加強(qiáng)與人民聯(lián)系的一種制度補(bǔ)充，也必須在一定法律制度框架下實(shí)行，如2005年國(guó)務(wù)院頒布施行的《信訪條例》，從信訪途徑、信訪受理以及與行政、司法救濟(jì)途徑的關(guān)系等方面對(duì)信訪行為進(jìn)行了初步的制度設(shè)定，一定程度上顯示信訪制度正逐步走上制度化和正規(guī)化的道路。

（二）提高公共決策和社會(huì)管理水平，堅(jiān)持以人為本、實(shí)事求是，讓公平正義得以彰顯。

信訪活動(dòng)是社會(huì)矛盾的反映。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，當(dāng)前民眾上訪主要是有關(guān)土地征用、房屋拆遷、亂收費(fèi)、地方官員腐敗以及國(guó)有企業(yè)改制造成國(guó)有資產(chǎn)流失等熱點(diǎn)問(wèn)題，這些問(wèn)題基本上與地方公共政策和行政權(quán)力的行使緊密相關(guān)。必須在對(duì)社會(huì)形態(tài)充分了解的情況下，不斷提高公共政策水平，完善現(xiàn)有法律法規(guī)覆蓋面和社會(huì)規(guī)范效力。只有一個(gè)公平合理的政策制度，才能從根本上杜絕各類(lèi)社會(huì)不公的出現(xiàn)，而只有將社會(huì)各種行為納入到現(xiàn)有法律制度框架之下，并被廣大人民群眾認(rèn)可，才能從根本上使各類(lèi)矛盾糾紛的解決確立良好的制度環(huán)境。這就要求我們?cè)谥贫ǜ黝?lèi)政策和法律法規(guī)時(shí)，充分考慮人民的利益訴求，一切為了人民，充分考慮全社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活保障問(wèn)題，依法行政，贏得民心，減少信訪源。這也是我們黨一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是當(dāng)前深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。

（三）提高行政、司法救濟(jì)親民性和準(zhǔn)入門(mén)檻，增加社會(huì)救濟(jì)渠道。

司法、行政公正對(duì)于一個(gè)法治社會(huì)的意義毋庸多言，然而沒(méi)有一個(gè)較低的準(zhǔn)入門(mén)檻，也難以使行政、司法的權(quán)威得以體現(xiàn)。目前上訪中的許多官民糾紛，法院因受到行政部門(mén)的壓力，拒不受理或裁決不公的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而引發(fā)民眾上訪。要改革現(xiàn)有行政、司法程序，提高親民性，并將對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督與法律監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，除去“司法行政化”色彩，促進(jìn)司法公正，維護(hù)司法權(quán)威，加強(qiáng)司法的獨(dú)立仲裁力量，在全社會(huì)形成尊重司法判決、樹(shù)立司法最終裁判權(quán)威的氛圍。同時(shí)，適應(yīng)社會(huì)活動(dòng)多元化的格局，積極引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)管理和矛盾調(diào)解過(guò)程，是完善社會(huì)管理結(jié)構(gòu)的必然要求。以往社會(huì)活動(dòng)多元和政府治理單一之間的矛盾，使得政府管了很多不該管也管不好的事。因此在這一方面，要大力引導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、組織發(fā)揮作用，鼓勵(lì)和扶持社會(huì)力量承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，如社會(huì)義務(wù)工作者對(duì)于各類(lèi)信訪人群的義務(wù)心理疏導(dǎo)、法律援助和政策咨詢(xún)等，各類(lèi)社會(huì)調(diào)解組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的矛盾化解功能等，逐漸形成法治社會(huì)所需要的公民社會(huì)基礎(chǔ)。

作者系上海交通大學(xué)公共管理學(xué)院MPA學(xué)員、上海市盧灣區(qū)環(huán)保局干部

■ 責(zé)任編輯：晏蔚青