本刊綜合

制度設(shè)想：我下去，你回去

日前，由全國人大法工委立法規(guī)劃室主任吳高盛、國務(wù)院法制辦政法司司長丁鋒以及山東省委政法委副書記孟富強(qiáng)等人組成的課題組在《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表文章，建議建立一種信訪模式的制度設(shè)想：以國家信訪局等名義常駐省市，設(shè)立信訪接待地點(diǎn)，代表中央受理當(dāng)?shù)貨]有解決的信訪訴求。變上訪人到北京上訪，為國家信訪局工作人員到地方接訪的“我下去，你回去”的接訪處理模式。

文章稱，現(xiàn)在信訪分散在各個(gè)部門，有國家信訪局、全國人大信訪局，各有關(guān)行政單位也設(shè)有專司信訪受理的機(jī)構(gòu)。建議整合分散的信訪力量，以國家信訪局名義常駐到省市，與省市信訪人員一起受理辦理、督察督辦信訪事項(xiàng)。

吳高盛在文章中具體闡釋到，“我下去”，不僅僅是受理信訪，受理重信重訪，接待越級(jí)上訪，更重要的是要直接督促當(dāng)?shù)刈龊眯旁L辦理工作，直接對(duì)當(dāng)?shù)氐霓k理工作進(jìn)行指導(dǎo)，深入研究帶有共性的難以解決的信訪事項(xiàng)。

對(duì)于基層政府頭疼的因鬧訪而“一票否決”的問題，吳高盛表示，對(duì)個(gè)別無理取鬧，違法上訪，嚴(yán)重危害公共秩序，破壞辦公秩序的行為，鎖定典型，選擇時(shí)機(jī)，理直氣壯地依法處理。不能簡單地對(duì)所有發(fā)生越級(jí)上訪地方的基層政府負(fù)責(zé)人實(shí)行“一票否決”。

“關(guān)鍵就是一定要有代表國家的、從北京來的機(jī)關(guān)和工作人員受理他們的訴求，聽取他們的呼聲，給他們一個(gè)說法，或者至少要慰藉他們由于種種原因已經(jīng)被現(xiàn)實(shí)炙灼了的心靈?！眳歉呤⒄f。

地方的嘗試

其實(shí)，吳高盛文章中所闡釋的“我下去，你回去”的信訪制度，各地早已在進(jìn)行摸索嘗試。

2004年，河南省就曾安排省、市、縣3級(jí)下訪干部共42664人走出機(jī)關(guān)，下到鄉(xiāng)村、工廠、社區(qū)，逐門逐戶排查矛盾和問題。4萬多下訪官員身負(fù)3項(xiàng)重任：一是調(diào)查處理尚未解決的信訪案件；二是排查可能引起上訪的各種社會(huì)矛盾和問題；三是督促健全完善信訪工作長效機(jī)制。

當(dāng)?shù)卣块T人士是這么介紹的：此次大規(guī)模下訪使河南官員群體真實(shí)地體會(huì)到了上訪者的訴求與痛苦，并深刻反思了問題的癥結(jié)，甚至良心受到了巨大的刺痛。

時(shí)任河南省委副秘書長的李新華曾在省信訪局副局長這個(gè)位置上工作了10年，他對(duì)下訪的初衷這樣闡述：“從全國來看，從總理到省委書記都在親自批閱群眾來信，從中央到省委對(duì)信訪工作要求之高、措施之具體、批評(píng)之嚴(yán)厲、責(zé)任追究之堅(jiān)決也應(yīng)該說是多年少有的。令人感到困惑的是，盡管我們下了這么大的力氣，全國的信訪總量還是有增無減。因此，我們必須冷靜反思了：問題到底出在哪兒？這也是促使省委決策4萬官員走下去，把矛盾解決在基層的動(dòng)因之一?！?/p>

河南省高級(jí)人民法院副院長安東是駐馬店下訪工作大組的組長，他說省聯(lián)席辦向駐馬店市下訪工作組交辦的赴京到省上訪案件131件，已經(jīng)圓滿辦結(jié)了127件?！斑@也提出了一個(gè)問題：為什么這次就能解決問題呢？解決上訪的關(guān)鍵是什么？是每一級(jí)官員都要負(fù)起責(zé)任。官員不作為，才是最大的危害?！?/p>

四川省眉山市也一直在進(jìn)行變“上訪為下訪”的嘗試。早在2003年，眉山市就在市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了“紀(jì)檢監(jiān)察下訪工作隊(duì)”，干部們主動(dòng)下訪、回訪。全市217個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了“紀(jì)檢信訪接待室”，配備了263名專兼職“信訪干部”，全天候?yàn)槊穹?wù)，被當(dāng)?shù)厝罕姳茸鳌斑B心橋”、“便民橋”。這種做法還被在全省推廣。

2008年7月，根據(jù)中共中央決定，全國范圍的縣（市、區(qū)）委書記大接訪活動(dòng)開始次第展開。根據(jù)要求，各地將對(duì)各種矛盾糾紛集中進(jìn)行拉網(wǎng)式排查和化解，對(duì)反映出來的問題，要求登記建冊，落實(shí)責(zé)任，跟蹤督辦。區(qū)別于過往的歷次大接訪，對(duì)排查出的重大疑難案件，此次還將實(shí)行縣（市、區(qū)）委書記帶頭包案制，全程參與，直至徹底解決，這也是一種就地解決信訪問題的嘗試。

但是，這些嘗試并不是吳高盛所闡釋的常駐機(jī)構(gòu)的形式，臨時(shí)派駐的結(jié)果是，往往下訪的干部還沒全部回來，新的上訪又已產(chǎn)生。

“危險(xiǎn)傾向”與長效機(jī)制

實(shí)際上，更多的下訪工作隊(duì)員碰到的最關(guān)鍵也是最難處理的問題是“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”和“對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)”如何對(duì)接。

河南省委宣傳部的干部劉國明認(rèn)為，在下訪與上訪不同主體的利益權(quán)衡中，“對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)”與“對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)”的關(guān)系如果擺不正，下訪干部和地方領(lǐng)導(dǎo)中一樣會(huì)出現(xiàn)形式主義、弄虛作假、欺上瞞下、匆匆結(jié)案的做法，更會(huì)在黨和人民群眾之間形成一道看不見摸不著的墻，嚴(yán)重破壞黨群關(guān)系、干群關(guān)系，造成上訪量的增加。

“這更是一種危險(xiǎn)的傾向?！眲髡f。

官員下訪一方面群眾看到中央、省里重視社會(huì)穩(wěn)定、下大力氣抓信訪了，主觀上便會(huì)認(rèn)為，時(shí)機(jī)終于到了，問題應(yīng)該解決了。但是由于政策缺位等種種原因，有相當(dāng)一部分問題目前尚無法解決，巨大的心理落差有時(shí)甚至?xí)せ堋?/p>

可以肯定的是，造成民眾上訪的成因在于體制不順，而能夠動(dòng)員如此眾多的官員下訪，實(shí)際上是依托體制性的優(yōu)勢來化解體制性的劣勢。

此種模式在理論和現(xiàn)實(shí)層面都有爭論，但不爭的事實(shí)是，通過“下訪”，部分上訪者多年不能解決的問題得以解決。而深層次的問題是，這種模式可以持續(xù)多久，而“上訪”這一中國特有的現(xiàn)象何時(shí)才能消失？

4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》、《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》、《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》等三個(gè)文件。文件指出中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門將抽調(diào)干部，組成中央信訪工作督導(dǎo)組開展下訪工作，每年至少一次。這是中央針對(duì)信訪問題的又一重要舉措，顯示了中央解決信訪問題的決心。

該不該下去？

吳高盛的文章發(fā)表后，爭議隨之而來。

中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員于建嶸說，他并不贊成在地方設(shè)常駐點(diǎn)的做法，“國家信訪局是秘書機(jī)構(gòu)，不應(yīng)設(shè)派出機(jī)構(gòu)。因?yàn)樾旁L局只是反映情況，并不是解決問題的機(jī)構(gòu)。只有司法機(jī)關(guān)這樣能夠解決問題的機(jī)構(gòu)才應(yīng)該設(shè)立基層機(jī)構(gòu)?！?/p>

有干部認(rèn)為，現(xiàn)行的信訪局機(jī)構(gòu)職能太弱，權(quán)力太小，很多事情無能為力，這就逼著他們建立另外一種工作方式，嘗試解決問題的途徑?！拔覀兛梢耘筛刹咳ヱv村扶貧，為什么不能派干部下去解決信訪問題呢，這其實(shí)也是一種行政救助的手段?！?/p>

“1993年以來，中國社會(huì)出現(xiàn)了新中國成立以來的第三次信訪洪峰，信訪量連續(xù)11年呈持續(xù)上升趨勢，這10多年，各級(jí)信訪部門只起了一個(gè)‘緩沖帶的作用，有些具體問題沒能得到解決?！崩钚氯A認(rèn)為。

另外，信訪法律法規(guī)不夠健全和完善，部分信訪人依法信訪觀念淡薄，信訪工作人員法律素質(zhì)不高等因素，都已成為影響中國信訪制度改革的重要因素。

專家表示，解決信訪問題，不僅是信訪干部臨時(shí)下訪還是長期駐扎權(quán)力的問題，而且是信訪之外的權(quán)力運(yùn)作、權(quán)力模式、權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制有沒有真正建立起來的問題?？梢哉f，問題似乎發(fā)生在信訪領(lǐng)域，而問題的解決則在信訪之外。換句話說，上訪人的合理訴求如果得不到解決，就算把國家信訪局派駐到村，也一樣阻止不了“心向北京”。

只有通過劃分中央和地方各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和責(zé)任界限，增強(qiáng)各種信訪組織之間的協(xié)調(diào)和溝通能力，才能真正形成中央提出的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的“大信訪”格局。