楊正蓮

“聽(tīng)說(shuō)有一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法要出臺(tái)，這個(gè)能夠規(guī)范宅基地?fù)Q房，是不是？” 走在貫莊已經(jīng)支離破碎的村莊里，賈秋發(fā)忍不住回頭問(wèn)。

在賈秋發(fā)樸素的思想里，只要是合法的就是合理的。他們不曾留意，作為涉及到所有人利益的《土地管理法》，還正在修訂當(dāng)中。

《土地管理法》的修訂，主要是為了緩解類似于貫莊以及東麗區(qū)的征地而引起的各種矛盾。據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，這次修訂的重點(diǎn)包括農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、征地制度改革、土地出讓收益分成改革和土地審批制度改革等四大問(wèn)題。每一個(gè)問(wèn)題都和賈秋發(fā)們密切相關(guān)。而這些問(wèn)題，也是賈秋發(fā)多年來(lái)拖著不夠利索的左腿奔波于天津和北京各級(jí)政府之間，“上下求索”的理由。

賈秋發(fā)不知道，這一次的法律修改能夠在多大程度上保護(hù)像他這樣的農(nóng)民利益，他當(dāng)然也沒(méi)有想過(guò)，是不是可以通過(guò)什么途徑把自己的利益訴求反映到法律修改當(dāng)中。他和其他廣大農(nóng)民一樣，習(xí)慣了依賴政府。

這不能怪賈秋發(fā)——中國(guó)的法律制定和修改慣例，尚沒(méi)有給過(guò)農(nóng)民賈秋發(fā)們這樣的機(jī)會(huì)。顯然這一次也不例外。

《中國(guó)新聞周刊》記者長(zhǎng)期跟蹤采訪發(fā)現(xiàn)，本次《土地管理法》的修改，很大程度上依然不能擺脫“部門立法”的窠臼，各利益相關(guān)方也缺乏平等博弈的機(jī)會(huì)。

利益主體缺席

3月下旬，關(guān)于《土地管理法》修訂草案正在各個(gè)地方國(guó)土資源部門征求意見(jiàn)的消息見(jiàn)諸報(bào)端。涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民利益保護(hù)的內(nèi)容成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

《中國(guó)新聞周刊》記者為此持續(xù)聯(lián)系相關(guān)研究機(jī)構(gòu)和高校中長(zhǎng)期關(guān)注農(nóng)村和土地問(wèn)題的學(xué)者，試圖了解法律修改過(guò)程中的具體情況。但采訪卻最終發(fā)現(xiàn)：數(shù)位在農(nóng)村和土地問(wèn)題上頗有見(jiàn)地的專家和學(xué)者均表示，自己并沒(méi)有參與修改，也沒(méi)有被邀請(qǐng)征求意見(jiàn)。

《中國(guó)新聞周刊》獲得的一份內(nèi)部材料顯示，國(guó)土資源部早在2003年就正式啟動(dòng)了《土地管理法》的修訂工作。彼時(shí)，國(guó)土資源部還專門為此成立了以分管副部長(zhǎng)為組長(zhǎng)的修訂工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國(guó)土資源部?jī)?nèi)有關(guān)司局和事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和處長(zhǎng)參加的起草小組。起草小組委托部分地方政府起草了地方建議稿。在這些研究的基礎(chǔ)上，開(kāi)展起草工作。形成初稿后，起草小組先后赴成都、深圳、杭州等地開(kāi)展調(diào)研和座談，并聽(tīng)取地方意見(jiàn)。隨后，主要開(kāi)始在國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)征求意見(jiàn)。

一位長(zhǎng)期關(guān)注土地問(wèn)題的專家認(rèn)為，《土地管理法》涉及到所有人的利益，其修訂過(guò)程應(yīng)該向全社會(huì)公開(kāi)，“首先應(yīng)該在國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)部的專家層面公開(kāi)，而不僅僅是面向管理層公開(kāi)，要讓專家來(lái)參與修改，完了以后，再向社會(huì)公開(kāi)?！?/p>

“他們可能也請(qǐng)了一些專家，但這是一種非正?；牟僮??！币晃唤咏鼑?guó)土資源部的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，“這些專家可能只是在一個(gè)非常有限的層面上參與。真正的專家參與應(yīng)該是來(lái)自于各個(gè)方面能夠代表各個(gè)方面的利益，而不僅僅是去幫忙寫法律?！边@位不愿意透露姓名的學(xué)者同時(shí)表示，他所在的單位去年曾經(jīng)提出過(guò)一些修改意見(jiàn)，但“實(shí)際上就是一些基礎(chǔ)工作”。

也有多位學(xué)者表示，曾經(jīng)收到過(guò)“征求意見(jiàn)稿”，但是多數(shù)人表示：“沒(méi)用，很失望，沒(méi)有提交意見(jiàn)?！币晃婚L(zhǎng)期研究土地所有權(quán)制度方面的學(xué)者認(rèn)為：“征求意見(jiàn)的方式?jīng)]有形成一個(gè)正常的、平等的對(duì)話機(jī)制。”

據(jù)悉，《土地管理法修訂草案》經(jīng)過(guò)國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部的幾輪征詢意見(jiàn)之后，已經(jīng)于4月29日在北京召開(kāi)論證會(huì)。該會(huì)議由國(guó)土資源部領(lǐng)導(dǎo)主持，全國(guó)人大專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦、有關(guān)研究單位和高等院校等單位的專家、學(xué)者應(yīng)邀出席。

“與會(huì)專家、學(xué)者認(rèn)為，國(guó)土資源部關(guān)于《土地管理法》修改的思路清晰，主線明確，基本框架比較合理，并進(jìn)一步就明確征地范圍、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等內(nèi)容展開(kāi)討論，提出了有價(jià)值的建議和意見(jiàn)。”《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》如此評(píng)價(jià)這次論證會(huì)。

《中國(guó)新聞周刊》先后采訪農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)，以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等利益相關(guān)方均表示，自己所在的單位沒(méi)有參與其中。

“強(qiáng)化行政管理”

利益主體在立法環(huán)節(jié)缺位的結(jié)果，就是民眾在具體工作中的參與性難得保障，相對(duì)被動(dòng)。

“政府部門的管理權(quán)力太多。在土地交易、土地儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)，民眾參與性差?！币晃涣私狻锻恋毓芾矸ā沸抻唭?nèi)容的學(xué)者認(rèn)為，由土地管理部門主導(dǎo)而缺乏利益主體參與的法律修改，導(dǎo)致的結(jié)果就是更加強(qiáng)化了行政管理，而忽視了法律的公平性。

前述接近國(guó)土資源部的學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，“這些東西必須靠專家去做，專家是中立的，他會(huì)考慮整體的利益。但是，我們的立法沒(méi)有這么去做，即使是在國(guó)土資源系統(tǒng)內(nèi)部也只是一少部分人在做?！?/p>

國(guó)土資源部法律中心顧問(wèn)楊重光認(rèn)為，《土地管理法》要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，要建立在改革的基礎(chǔ)上去修改。

楊重光是《中國(guó)新聞周刊》記者接觸到的、為數(shù)不多的對(duì)于《土地管理法征求意見(jiàn)稿》認(rèn)真審閱，并逐條批注的學(xué)者之一。他指著批注得密密麻麻的《征求意見(jiàn)稿》告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)有的法律并沒(méi)有得到很好的修改，“大家都不滿意還不如不修改，要修改就要有所突破?！?/p>

楊重光所說(shuō)的突破包括，從根本上界定現(xiàn)有的土地基本制度，“所有制的劃分是不科學(xué)的，為什么說(shuō)城市是國(guó)家的？農(nóng)村是集體的？在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市、企業(yè)和所有的組織機(jī)構(gòu)都是國(guó)家的，因此認(rèn)為這些單位和人所使用土地的也是國(guó)家的，這是用使用權(quán)來(lái)決定所有權(quán)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代這是行得通的。可是20多年來(lái)城市范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)民變市民，怎么區(qū)分農(nóng)村和城市？目前還是行政手段。這就陷入了一個(gè)上層建筑決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的悖謬?！?/p>

“歸國(guó)家所有的土地，從理論上講，農(nóng)民應(yīng)該也有份。國(guó)家和農(nóng)村集體所有權(quán)在權(quán)利上是平等的，因此農(nóng)民享有的權(quán)利應(yīng)該更多，但實(shí)際上農(nóng)民明顯處于不平等地位?！睏钪毓飧嬖V《中國(guó)新聞周刊》，“城市用地和農(nóng)村用地在權(quán)利上也應(yīng)該是平等的，城市用地不能成為國(guó)家用地的代名詞，城市用地不等于國(guó)家用地?！?/p>

楊重光進(jìn)而認(rèn)為，土地維系著老百姓的切身利益，而《土地管理法》包含了利益、利害關(guān)系，“財(cái)產(chǎn)不清楚、利益不清楚，就不可能公平?！?/p>

中國(guó)政法大學(xué)民商法教授李顯冬接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，為避免“社會(huì)利益部門化、部門利益集團(tuán)化、集團(tuán)利益法制化”，就必須要公開(kāi)公正，“在起草階段可以行政委托是無(wú)可厚非的，但是最后的制定階段一定要讓全國(guó)人民參與，使之?dāng)[脫部門利益的束縛?！薄?/p>