楊正蓮

對宅基地換房存在不同理解的背后，是農(nóng)民與地方政府之間，就農(nóng)村集體建設(shè)用地及其增值收益分配權(quán)的微弱博弈

66歲的農(nóng)民賈秋發(fā)站在“最后的”自家小院里乘涼。他帶著復(fù)雜的心情，享受著晚風(fēng)拂過小院花樹的一刻。他知道，以后在自家院子里乘涼，將永遠成為刻在心頭的回憶。2005年以來，包括賈秋發(fā)所在的天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)貫莊村在內(nèi)的天津市272個村莊，正在以“宅基地換房”的名義消失。

貫莊村所在的華明鎮(zhèn)，從2005年開始，成為天津“宅基地換房”的首批試點鎮(zhèn)。而農(nóng)民賈秋發(fā)在6年之前已經(jīng)失去了耕地，現(xiàn)在，他又面臨著失去居住在這所華北農(nóng)村典型農(nóng)家小院中的權(quán)利。

這些農(nóng)民繼失去土地以來，正面臨著一場改變既有生活方式的變革。試圖以“宅基地換房”“推進農(nóng)村城市化”的天津市，目前正在進行一項自上而下的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革”。

隨著天津濱海新區(qū)納入國家總體戰(zhàn)略發(fā)展布局，天津正欲借勢成為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強大引擎，而農(nóng)村土地財富的釋放，則是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

18億畝耕地紅線不能碰觸，農(nóng)村宅基地就成了天津這一輪土地流轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容。此間，國土資源部發(fā)文要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆舊”項目區(qū)，通過“建新拆舊”和土地復(fù)墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批準成為第一批試點，“宅基地換房”項目由此獲得政策支持。

但以農(nóng)民身份和農(nóng)居生活方式生存了大半生的賈秋發(fā)們，則對這種徹底改變生活的“改革”產(chǎn)生了抗拒情緒。

2008年5月開始，華明鎮(zhèn)貫莊村866戶、3368名村民委托了北京市農(nóng)權(quán)律師事務(wù)所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮(zhèn)政府和東麗區(qū)政府；提起同類訴訟的還有華明鎮(zhèn)的赤土村。到目前為止，天津市各級法院尚未受理此案。

“目前這項探索是否可以在大城市郊區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)推廣，還需要通過實踐來檢驗?！?2005年11月份，國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在調(diào)研報告中建議，“天津的這項試驗在本地全面推開，也需慎重?！?/p>

縮水的村落

賈秋發(fā)所在的貫莊村，有著六百多年的歷史，緊鄰天津空港開發(fā)區(qū)，近年土地價格不斷上漲，其周邊的土地掛牌出讓價格最高已達每畝三四百萬元。貫莊村所在的華明鎮(zhèn)，則因為地理位置優(yōu)越而被列入第一批“宅基地換房”試點。

根據(jù)天津市發(fā)改委的說法，以“宅基地換房”，就是在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅持承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿的原則，農(nóng)民以其宅基地(村莊建設(shè)用地)，按照規(guī)定的置換標準換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入新建小城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補平衡。

分歧由此產(chǎn)生。賈秋發(fā)認為，真正的“宅基地換房”就是，用自家165平方米的小院對等換來華明示范鎮(zhèn)165平方米的樓房——這是當?shù)卦谔粕酱蟮卣鸷蠡謴?fù)重建時統(tǒng)一規(guī)劃的標準戶型，基本家家如此。

然而，現(xiàn)行“規(guī)定的置換標準”卻是，主房可以一比一對換，附房則是兩平米換一平米，院落空地不算。

“這樣一戶平均才有75平方米的有效置換面積?！辟Z秋發(fā)說，貫莊村共有宅基地2142畝，1910戶，平均每戶749平米(含村辦企業(yè)、道路、辦公樓等公共建設(shè)用地)，“即使按照宅基地換房通常的做法，政府、開發(fā)商和村民各占三分之一來計算，每戶實際也應(yīng)該得到249.3平米?！?/p>

實踐中，戶均75平米，僅為原村落建設(shè)用地戶均749平米的十分之一。從市場估價來看，75平米的樓房按照每平米4000元的均價，價值總額近30萬元；而749平方米的宅基地，折合1.12畝，貫莊周邊的土地掛牌出讓價格為300萬到400萬，農(nóng)民自己將一畝宅基地出售給市場，至少將獲得300萬收益，是宅基地換房收益的10倍。

“明明就是以房換房，哪里是以宅基地換房？”66歲的賈秋發(fā)，此前在天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)貫莊村當了42年的會計，就在2007年“宅基地換房”正式波及到貫莊村之前，他還掌管著全村的水電費。如今，守著已經(jīng)被拆得支離破碎的村莊，他怎么也算不清楚，貫莊代代相傳的村落，怎么轉(zhuǎn)眼就縮水了90%，“若是以房換房，那我們的宅基地哪里去了？”

“如果真是按照宅基地實際面積一比一換房，我愿意搬遷?！辟Z秋發(fā)指著村口殘存的路面上留守村民為阻擋挖掘機進入而自發(fā)設(shè)置的路障告訴《中國新聞周刊》，他認為政策本身沒錯，只是在執(zhí)行過程中出了問題。

“實際戶均有效置換面積只有75平米，按照規(guī)定的人均30平米的標準，一個三口之家要補足到90平米，其中就有15平米需要按照600元每平米的價格購買；而要再享受每戶8平米的優(yōu)惠價購買，則一套98平米的房子還需要另外花2.5萬元，這還不算裝修費；如果想住更大的面積，則要按照每平方米4000元～5000元的市場價購買了。”賈秋發(fā)說，很多人沒錢搬家，即使勉強搬了家，生活也沒有著落。

“不管是以房換房也好，以宅基地換房也好，在這個過程中，政府確實是存在補償不足的問題?！?南開大學(xué)經(jīng)濟研究所副所長謝思全受天津市發(fā)改委委托，對“宅基地換房”進行經(jīng)濟學(xué)分析，她告訴《中國新聞周刊》：“政府提供公共物品參與城市化進程，進而獲取收益是可以的，但是政府往往拿多了?！?/p>

在謝思全看來，城鄉(xiāng)土地中的政府強制征收的法律，以及城市規(guī)劃和公共服務(wù)都是政府為了獲取收益而進行的設(shè)租行為?！罢畱?yīng)該拿多少呢，這就有多重因素，目前還沒有一個具體的標準來衡量政府參與城市化的空間應(yīng)該有多大?！敝x思全認為，現(xiàn)實中可以成交為定，而天津市提出的“安居、樂業(yè)、有保障”也是一個最基本的標準，“我們可以拿這個標準去衡量，沒有做到就要求政府改進?！?/p>

政府的土地賬

對宅基地換房存在不同理解的背后，是農(nóng)民與地方政府之間，就農(nóng)村集體建設(shè)用地及其增值收益分配權(quán)的博弈。奧秘則在于，政府試圖通過土地增值收益平衡建設(shè)資金。

公開資料顯示，“土地和資金缺口”為天津市“宅基地換房”的必要性提供依據(jù)。不過，《中國新聞周刊》記者接觸到天津方面的政府和學(xué)界，尚沒有人能對土地和資金缺口到底有多大給出答案。

南開大學(xué)法學(xué)院教授萬國華是天津市發(fā)改委委托的“宅基地換房”合法性課題組的帶頭人，他在為“宅基地換房”所作的一篇法律研究報告中指出，村民與村集體簽訂換房協(xié)議，村集體與政府簽訂換房協(xié)議，這一過程把集體用地實際轉(zhuǎn)化為國有用地。隨后，政府擁有了土地出讓、土地劃撥的權(quán)力，而開發(fā)商跟政府簽訂總體協(xié)議并出資，“前提是，村民必須自愿放棄宅基地?！比f國華告訴《中國新聞周刊》。

政府并不認為自己能夠從中獲利?！斑\作結(jié)果應(yīng)該是農(nóng)民不掏錢、政府不出資，實現(xiàn)項目自我的資金和土地平衡。”原天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，為適應(yīng)新城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)在已經(jīng)改為華明街道，其黨委書記張長河告訴《中國新聞周刊》，華明示范鎮(zhèn)項目開展得最早、規(guī)模最大，而且運作比較成功，天津已經(jīng)因此把宅基地換房模式叫做“華明模式”。

具體做法是，華明鎮(zhèn)12個村共占有宅基地12071畝，新建小城鎮(zhèn)用于農(nóng)民住宅建設(shè)和建設(shè)服務(wù)設(shè)施用地僅占3476畝，可騰出建設(shè)用地8595畝，“其中約有4000畝搞產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另外的4000多畝通過掛牌出讓，土地增值收益將用于農(nóng)民還遷住房及社區(qū)整體配套設(shè)施建設(shè)?！睆堥L河說。

《中國新聞周刊》記者試圖弄清楚，這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地增值收益到底會有多大規(guī)模，政府需要為宅基地換房及后續(xù)配套服務(wù)付出多大的成本，但是天津方面的政府和學(xué)界尚沒有人提供這方面的預(yù)算數(shù)據(jù)。

華明街道黨委書記張長河目前能夠肯定的是：“土地增值收益應(yīng)該是資金平衡有余，原來規(guī)劃的時候是投資37個億，回收38個億，現(xiàn)在看來投資已經(jīng)不止37個億，回收也不止38個億。”

“華明模式”正在天津廣泛被復(fù)制。2009年4月13日，天津市政府新批復(fù)了第三批12個示范小城鎮(zhèn)。至此，天津市已經(jīng)有272個村莊以“宅基地換房”的形式消失，預(yù)期將節(jié)約土地4540公頃，相當于原來272個村莊占地面積的2/3。

“在不增加農(nóng)民負擔和不減少耕地的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向小區(qū)集中、耕地向種田大戶集中，農(nóng)民由一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。”項目具體負責人、天津市發(fā)改委區(qū)縣處處長郝玉興如此概括272個村莊、42.5萬農(nóng)民的最終流向。

各地政府聞風(fēng)而動，紛紛奔赴天津觀摩取經(jīng)，“我們的接待任務(wù)太重了”。張長河忍不住感嘆，“關(guān)鍵是要實現(xiàn)資金和土地的平衡，因此區(qū)位選擇和當?shù)氐慕?jīng)濟條件、就業(yè)結(jié)構(gòu)和收入水平等都非常重要?！?/p>

“我們想弄回土地使用權(quán)”

“華明老百姓是沾光的，沒有這個試點不可能不花錢給你建房，政府不投資但是少收入?！睆堥L河說，華明鎮(zhèn)戶均宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮(zhèn)置換一套80平米的住宅，價值超過30萬元，“農(nóng)民高興啊，家庭財產(chǎn)一下就增加20多萬元。”

赤土村的魏澤華并不買賬：“沒了土地，我們的子孫后代怎么辦？”潛臺詞則是，土地比房屋值錢。置身于遍布殘垣斷壁的村莊，56歲的魏澤華茫然不知所措，“你看這里像不像剛剛發(fā)生過地震？”

魏澤華的擔憂，部分源于6年前失去耕地的教訓(xùn)。2003年以來，天津市東麗區(qū)以土地整合的方式拿走了部分村莊的土地，赤土村也因此失去了全部土地5萬畝，換來的只是人均10萬元的受益款，當年的補償標準為每畝地平均2萬元，“我們以為整合就是把土地集中在一起管理，整合以后還是咱自己的土地，哪里知道是以整合的名義變相賣地！”

回憶起當年不小心失去的耕地，魏澤華還心有余悸：“一畝地只得到2萬塊錢的補償，我們的子孫后代卻再也沒有土地了?！?據(jù)不完全統(tǒng)計，近十年來，東麗區(qū)農(nóng)民以各種形式失去的土地近20萬畝。

這次，擺在魏澤華和賈秋發(fā)他們面前的則是，放棄宅基地搬遷上樓。此前，宅基地在現(xiàn)實中被農(nóng)民視為家產(chǎn)，并代代相傳。

魏澤華還不敢設(shè)想，自己何時能夠直接參與宅基地流轉(zhuǎn)，進而獲得土地增值收益，但是廉價放棄耕地的教訓(xùn)已經(jīng)使她和鄉(xiāng)親們開始意識到，不能再輕易放棄自己棲身的宅基地了，“我們想弄回土地使用權(quán)”。

對于政府許諾的諸如“薪金、租金、股金、保障金”等給予失地農(nóng)民的補償，魏澤華也不再抱有太大的期望，已經(jīng)56歲的她現(xiàn)在覺得，還是守著土地才能對得起已經(jīng)6歲大的孫女——更何況，每個人能夠具體受益多少還是一筆糊涂賬！

天津市發(fā)改委區(qū)縣處副處長趙志華承認，農(nóng)民集中居住之后，集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)以及土地增值收益怎么分配、農(nóng)民如何入股等尚無具體辦法，“我們從2005年11月份就開始研究這些了，將來應(yīng)該也是在鎮(zhèn)的這個層面上去運作，比如可以對集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度進行社區(qū)股份合作制改革?！彼嬖V《中國新聞周刊》。

以華明鎮(zhèn)為例，日前建設(shè)完工的宅基地復(fù)墾項目占地2000畝，年收入可達4765萬元，其中每畝土地毛收入2.2萬元——6年前，東麗區(qū)部分農(nóng)民以平均每畝2萬元的價格失去了土地，并因此無緣分享后續(xù)土地增值收益；2006年，東麗區(qū)政府在軍糧城鎮(zhèn)永興村、東村、大安村和無瑕街西窯村的征地價格仍然是2萬元/畝；即使到了2009年，東麗區(qū)依然有土地以5.7萬元/畝的價格被征用。

這一次，搬遷上樓的農(nóng)民如何參與類似復(fù)墾項目的收益分配仍不明朗。天津市東麗區(qū)華明街道辦事處農(nóng)辦主任李健生告訴《中國新聞周刊》：“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司?！?/p>

為此，華明街道專門成立了天津市濱海華明農(nóng)業(yè)有限公司，新任董事長張國強也還不確定公司未來將以何種方式具體運作，至于農(nóng)民個人如何參與收益分配更是無人知曉。

賈秋發(fā)就想知道，2003年天津空港物流加工區(qū)征收貫莊村土地的28.3億元，為什么村民只收到了7億元，“其余的21億多根本沒見著，去向哪里？”

“并不意味著農(nóng)民簽字了就滿意了”

開著小面包載客的馬云峰是一個月前才搬進華明示范鎮(zhèn)的。這個被習(xí)慣稱作華明家園的地方，與空港物流加工區(qū)僅隔著一條馬路，其中包括計劃容納4.5萬人的華明示范鎮(zhèn)，“已經(jīng)有4萬多人了，入住率超過90%?！睆堥L河告訴《中國新聞周刊》。

南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授謝思全認為，在以市場機制為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)和博弈中，入住率也能說明利益主體對于收益分配是否達成共識。

現(xiàn)實中，華明示范鎮(zhèn)的入住率卻是多重因素綜合作用的結(jié)果。

“親戚鄰居都走了，村子拆得七零八落，道路坑坑洼洼，一到晚上連路燈都沒有，不搬不行??！”48歲的馬云峰至今仍不習(xí)慣在新樓房的生活，偶爾還會載著像賈秋發(fā)這樣的本村鄰居出入支離破碎的貫莊，“搬家后晚上總是睡不踏實”。

“我們充分尊重農(nóng)民意愿，不強迫搬家，也不讓一戶想搬的搬不起?！比A明街道黨委書記張長河說，目前還有4千多人沒搬進來，“可以原地一直住下去，但是一旦土地被征收征用，那就得強制拆遷?！?/p>

賈秋發(fā)對此并不感到意外。天津市規(guī)定，宅基地換房堅持農(nóng)民自愿，農(nóng)民需要自己寫申請，同意宅基地換房；然后村集體召開表決會議，然后召開村民大會公決，公證處公證?！柏炃f村沒有開過會”，賈秋發(fā)說。

赤土村同樣沒有開會，該村書記魏宗華以工作做得不好為由，拒絕接受采訪。

《中國新聞周刊》獲得的資料顯示，華明街道辦事處2008年曾經(jīng)先后多次專門出臺文件敦促搬遷，并對沒有在限定日期內(nèi)按照要求選房的相關(guān)人員，處以停職停薪、停止工作等處罰措施。在2008年5月4日的文件中，華明街道要求街村企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部、中層干部和黨員，以及各村工作人員要在換房搬遷工作中起模范帶頭作用。

2008年8月16日，華明街道委員會發(fā)布專門針對貫莊的拆遷文件，這份《關(guān)于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》要求：與貫莊未搬遷戶有親屬關(guān)系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業(yè)聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業(yè)負責人等從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發(fā)獎金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一個星期之后，華明街道轄區(qū)內(nèi)的天津市國際溫泉高爾夫俱樂部有42名職工受到停職處理，房信房產(chǎn)物業(yè)也有29人被停職。賈秋發(fā)的兒子賈月朋，也因此失去了做物業(yè)保安的工作。

在賈秋發(fā)看來，這些似乎都已經(jīng)不重要了。他很清楚，從一開始，他和天津市272個村莊的42.5萬農(nóng)民一起，實際上就幾乎沒有討價還價的權(quán)力，而他們的集中居住將會節(jié)約土地4540公頃——這是各級政府高度重視并強勢推進的必然結(jié)果。

“天津模式的這種自上而下推動，農(nóng)民的參與程度應(yīng)該是政府推進城市化這個公共物品的一個重要參數(shù)，但是我們列入制度，比如要求每個人簽字村委會同意，現(xiàn)在看起來還不夠，制度保障了，但是并不意味著農(nóng)民簽字了就滿意了?！敝x思華告訴《中國新聞周刊》，從中長期來看，還要看城市化中農(nóng)民能否獲得收益?！?/p>