孫智魁

【摘要】 行政行為公定力理論是一個系統(tǒng)的理論體系,經過多年發(fā)展已經能夠合理的解釋許多現(xiàn)象,形成了許多充滿智慧的觀點,較好的融入整個法學體系當中,并在許多問題上達成了一致的認識。主要對該理論產生發(fā)展的時代背景和歷史軌跡,理論基礎進行初步的說明。

【關鍵詞】 行政行為;公定力

一、行政行為公定力的基本含義

行政行為的公定力是指:行政行為一經做出即對任何人都具有被推定為合法有效并獲得社會尊重和信任的法律效力。相比于其它行為,行政行為最重要的特色在于盡管是有瑕疵的行為,但這種行為也具有公定力,對方仍有服從的義務。

1.就其形成時間來言。它發(fā)生在行政行作為作出之后,一經作出即具有這種效力,是法律對已經形成的行政意志的一種保護。

2.就其對象而言。它是一種對世的法律效力,即對任何人都具有的法律效力,任何人對行政行為都必須予以尊重。

3.就其性質而言。它是一種被推定為合法有效的法律效力:一方面它具有被推定為合法有效的法律效力,相對人對此必須予以服從;另一方面它又是法律對行政行為合法性的一種推定,是一種假設的法律效力。因此,它并不意味著行政行為絕對有效、不可否認。這必須經過國家有權機關依職權和法定程序來審查認定,在沒有被國家有權機關宣布為違法或無效之前,即使它是不符合法定條件的,也仍然是有效的,對相對人和其他任何人都具有法律效力,相對人必須對其予以服從,任何人也都必須對其予以尊重。

二、行政行為公定力歷史沿革

行政法學作為一門獨立的學科,對行政法進行系統(tǒng)的理論性研究,在法國直到19世紀70年代才出現(xiàn)。德國的行政法學研究起步稍晚,但發(fā)展迅速,德國法學界向來注重對法律行為的研究。行政法學鼻祖梅耶爾在19世紀80年代末,通過行政行為與個人法律行為和司法判決的類比,得出了行政行為具有公定力這一結論。按照歷史唯物主義的觀點,任何歷史事件的發(fā)生和思想文化的發(fā)展都體現(xiàn)了必然性與偶然性的統(tǒng)一。行政行為公定力理論于19世紀80年代末在德國產生,也是一種必然性與偶然性的統(tǒng)一。

歐洲資產階級革命是一個漫長而曲折的過程,直至19世紀下半葉,主要歐洲大陸國家的資本主義制度才得以完全鞏固。在此之前,資產階級革命家與思想家最關注的仍舊是如何建立和維護資產階級政權。只有到19世紀70年代以后,當資產階級政權已經鞏固,資產階級開始管理國家日常事務,行政的問題才被注意。此外,資產階級宣稱民主共和,推行法治,具體到行政領域則要求依法行政。在這種情況之下,行政法學作為一門獨立學科便應然而生。

法是約束行為的規(guī)范,是人們賴以導致某些行動和不作其他一些行動的行為準則或尺度。對行為的研究是法學的中心,行政法學自然也不例外。德國法學界向來注重對行為在學理方面的探究,在民法學領域內,海瑟、薩維尼等杰出法學家已經進行了深入的研究,將行為分為了法律行為與事實行為。薩維尼在《當代羅馬法體系》一書中創(chuàng)立了法律行為的完整法律體系,并把法律行為概念精確的闡明為“行為人為創(chuàng)設其意欲的法律關系而從事的意思表示行為”。梅耶爾等德國行政法學的開山之人正是站在巨人的肩膀上,才能在行政行為研究的領域內取得巨大的成就,在行政行為的諸多效力中明晰出行政行為的公定力。

三、行政行為公定力存在的理論依據與意義

行政行為的特色在于行政行為具有公定力,那么為什么行政行為具有公定力,公定力的本質是什么。對此,學者們有許多不同的解釋,形成了多種學說。有梅耶爾的“自我確信說”;莫里斯?奧里烏為代表的法國學者所持的“預先特權說”;日本學者南博方為代表的“既得權說”;杉村敏正為代表的“法安說”;卡爾森為代表的“法歸屬說”和德國行政法學家杰列內克為代表的“適法推定說”,后者最為具有影響力。

“適法推定說”從形式法治國思想著手,認為“國家即次序,是國家的本質,次序與安定的聯(lián)系最為緊密。如果個人對有瑕疵的國家行為可以拒絕服從,那么這個安定必將受到侵害,社會將處于無政府狀態(tài)。為了法律安定性,就必須將國家行為區(qū)別于私人的法律行為,就不能將行政法理論毫無批判的完全依存于私法學,須建立適法性推定,即有瑕疵的行政行為在被撤銷之前應推定為有效?！狈駝t作違法推定。

允許任何人可以任意否定行政行為的合法性,則行政行為所設立的任何權利義務關系將得不到保護,穩(wěn)定的制度和次序也將無從談起。對行政行為作“適法推定”固然合理,其原因歸根于對法安定性的維護也并無不對。但在維護法安定性的基礎上,應該有著更深層次的原因來說明維護社會安定性的權力來自于誰。于是在作適法推定的基礎之上,有的學者進一步將作適法推定的原因歸結于“社會信任”,因為是在行政法律關系中,行政主體代表公共利益,這種代表資格及其將發(fā)生的效果,是在具體的行政法律關系發(fā)生之前已經得到包括相對人在內的社會一致認同和所能預見的,否則就不可能讓它來代表。這種認同是基于行政主體代表公共利益的真實性和分配公共利益的可能性而得到法律確認的一種有效承諾,具有不可改變性,只有在代表的真實性和分配的公正性完全喪失時才能通過政治變革被解除。個人利益服從于公共利益,行政行為作為行政主體行使權力,維護、分配公共利益的重要手段,出于信任理應得到尊重和服從。事實上,行政主體也確實真正代表了公共利益,公正地分配著公共利益,作違法和不公正的分配只是一種例外。這種信任承諾是對公共利益代表者資格的信任承諾,而不是對個別意思表示的信任承諾;是全社會而不是個別成員所作的信任承諾。

相比于“適法推定說”將作適法推定的原因歸結于維護法的安定性的需要,“社會信任說”則將作適法推定的原因歸結于社會的信任。但從某種角度而言兩者并不沖突。社會之所以信任不外乎維護穩(wěn)定的社會次序。兩者對法的安定性的理解也是一致的,即社會次序的穩(wěn)定,對國家權威的尊重。兩者的最大區(qū)別在于是誰同意作適法推定,即行政行為公定力這一效力的最終來源。按照“適法推定說”,作適法推定是一種法律的假設,即行政行為公定力最終來源于法律,來源于立法權這種國家的最高權力。

“社會信任說”則從自然法的角度論證了行政行為公定力來源于社會的信任,如同盧梭在《社會契約論》中論述國家的權力來自于人民的授予。國家的權力來自于人民的授予,人民授予國家以權力是出于對國家的信任,是要求國家公正的處理各種利益關系。行政行為作為國家行使權力,維護公共利益的重要手段,歸根到底也是人民授予國家的,人民對其也就是信任的,出于信任理應尊重和服從。雖然“社會信任說”在論證過程中存在著自然法思想過于形而上學的通病,但在論證國家權力與人民的關系這一公法學領域基本問題的時候,民主主義原理都受到自然法思想極大的影響?！耙烂裰髦髁x原理,民主國家的權威并非國家自身固有,而是人民委托相授,相授的目的包括(但不限于)維系社會秩序的安定?！?/p>

“適法推定說”與“社會信任說”看似只是咬文嚼字,但其實兩者間的不同選擇,可能對行政行為公定力理論適用范圍產生影響。因為只有在行政行為公定力來源于社會的信任,那么社會乃至相對人有權收回對具有明顯瑕疵無效的行政行為的信任,使之不具有公定力歸于無效才更具說服力。

四、公定力界限

在是否所有的行政行為都具有公定力這一問題上,存在著“完全公定力理論”和“有限公定力理論”兩種不同的觀點。前者認為所有的行政行為都具有公定力,不論該行政行為存在何種錯誤或瑕疵;后者則認為行政行為一般具有公定力,但有重大且明顯瑕疵的無效行政行為除外。兩種理論針鋒相對,因此它們各自的立論依據往往建立在對對方的批判的基礎之上的。其中,“完全公定理論”對“有限公定力理論”的駁斥主要有這些依據:

第一,“完全公定力理論”有助于維護行政權威和社會穩(wěn)定,這在當今行政權力作用的范圍日益擴大的今天猶為重要。

第二,“有限公定力理論”往往混淆了無效行政行為和假行政行為的區(qū)別。

第三,具備公定力的行政行為并不直接導致行政行為的強制執(zhí)行力,所以“有限公定力理論”所擔心的具有明顯暇疵或錯誤的行政行為在被依法確認無效之前被強制執(zhí)行并不必然成立。

第四,依“有限公定力理論”,當具有明顯瑕疵或錯誤的行政行為在被依法確認無效之前可以被強制執(zhí)行,在國家強制力面前,相對人的抵抗也是無力的。

第五,“有限公定力理論”在賦予相對人以抵抗權的同時,也給相對人帶來了義務。相對人如果錯誤辨認無效行政行為而抗拒將構成妨害公務,正確辨認而沒有抗拒則構成不作為的違法行為。

“有限公定力理論”則認為,行政行為一經作出即被推定合法,但公定力畢竟是一種推定,這種推定可能與事實有出入。事實上,在法治尚不健全行政權力得不到有效監(jiān)督和約束的情況之下,行政行為違法或不合理的情況并不鮮見,這就可能給公民權利、自由造成威脅或侵害。行政行為被承認具有公定力,乃是因為欲求其充分發(fā)揮功能,并冀能經由行政處分適時而不遲延公益之實現(xiàn),避免行政關系陷入紛亂,設若某行政處分有重大違反法規(guī)的瑕疵存在,且該瑕疵客觀上又系明白,這時如果照樣堅持其公定力之理論,恐有過分偏重行政權利益之譏,堅持完全公定力,將出現(xiàn)與個人之自由與權利之尊重的對立,那些有重大且為明白瑕疵的行政處分若仍被認為具有公定力,是即強調行政處分的公定力,且將個人的自由、權利之限制及侵害過分地要求個人來承擔。據此吾人寧謂,凡有重大且明白的瑕疵之行政處分,即實體法上無效之行政處分,應不具公定力。

五、爭議之根源:法的安定性與正義的關系

按照“完全公定力理論”學者的觀點,“有限公定力說就會導致錯誤地將行政行為認定為無效的可能性,必將導致政治上的無政府主義而損害公共利益,根本就無法實現(xiàn)行政法治所要求的良好次序”。于是法的安定性高于正義或者與正義是完全統(tǒng)一的,并且只有國家壟斷對無效行政行為的確認才能夠實現(xiàn)法的安定性。

而依“有限公定力理論”,法的安定性確實是實現(xiàn)正義的必要條件,但并非完全一致,現(xiàn)實中任何公權力行為對公民權利、自由造成威脅或侵害是存在并且無法避免的。在這種情況下,過分強調形式上法的安定性,則是對行政特權的一種包庇,不利于正義的實現(xiàn)。此外,行政的權威更多在于行政的合理性,而非國家的強制力。限制行政行為的公定力,非但無損于法的安定性,反而促進行政主體依法合理行政,從而促進法的安定性。

總之,“完全公定理論”在一定程度上將合法性與正義對等了起來(對正義的維護也要通過合法的手段來進行,否則便不正義),正如分析派法學家卡爾森所言:“守法即正義”?！坝邢薰碚摗眲t著眼于法的安定性與正義的差異,具有濃厚的自然法思想色彩。

六、爭議之焦點:無效行政行為

“有限公定力理論”認為,具有明顯瑕疵或錯誤的行政行為不具有公定力,但什么是無效行政行為,如何判定無效行政行為則并不是一個簡單的問題。在沒有明細的法律標準的情況下要求一般相對人對無效行政行為進行判定絕非易事,這也成為了“完全公定力理論”對其批駁的主要論點之一。按通說無效行政行為是指:明顯違法或嚴重違法從一開始就沒有法律效果的行政行為。是與行政行為的可撤銷以及補正等行政違法類型相對應的一個概念,可以得出如下結論:首先,無效行政行為屬于行政行為,它符合行政行為的成立要件,這是它與假行政行為的區(qū)別之所在;其次,無效行政行為是不具有法律效力的行政行為。

對于行政行為的行成,一般認為要滿足以下幾方面要件:(1)主體要件。行政行為的主體必須是的行政主體,具備相應的行政管理職權;(2)權力要件。行政行為必須是運用行政權力所作出;(3)內容要件。行政行為必須是能夠產生具有一定法律效果的行為。這里的法律效果是指:主體通過意志為行政相對人所設立、變更或消滅的某種權利義務關系,及所期望取得的法律保護;(4)形式要件。行政主體要將其內在意思以一定方式表現(xiàn)于外部。

對于具有明顯錯誤或重大瑕疵的無效行政行為。何為明顯錯誤或瑕疵,如何區(qū)分明顯瑕疵與一般瑕疵,一般是從一個正常的、理智的公民的認識能力為標準加以判定的,行政行為具有嚴重瑕疵,該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者,行政行為無效。也有對無效行政行為進行具體列舉的,如《聯(lián)邦德國行政程序法》第44條的有關規(guī)定:(1)行政機關沒有職權或超越職權作出行政行為; (2)行政行為的作出嚴重違反法律規(guī)定的程序;(3)行政行為的作出嚴重不符合法律規(guī)定的形式;(4)基于事實理由不能實施的行政行為;(5)行政行為的完成以違法為要件;(6)該行政行為違反善良風俗的要求;(7)行政行為對相對人權利義務造成的影響難以在事后通過補救措施加以補救的行政行為。這種列舉對于無效行政行為的確定很具有意義。

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