饒　露

在電子政務和政府信息公開政策的推動下，一種新的電子文件管理利用模式——現(xiàn)行電子文件中心應運而生。自2004年江蘇省常州市建立首家現(xiàn)行電子文件中心以來，電子文件中心建設(shè)便在全國各地如“燎原之勢”相繼展開，如張家港市電子文件中心、紹興市電子文件中心、天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心等?，F(xiàn)行電子文件中心的成立對電子文件的利用和管理無疑發(fā)揮著重要作用。但是，在認識到其建設(shè)意義的同時，也應對其建設(shè)過程中存在的一些問題進行思考，以促進電子文件中心的更好發(fā)展。

一、現(xiàn)行電子文件中心的特點

現(xiàn)行電子文件中心是在電子政務的大環(huán)境下，通過政務網(wǎng)接收、發(fā)布各政府機關(guān)OA系統(tǒng)中形成的電子文件，在電子政務平臺上集中建立現(xiàn)行電子文件的全文數(shù)據(jù)庫，以實現(xiàn)政府文件開放利用的文件管理系統(tǒng)。例如常州市電子文件中心主要收集整理市委、市政府及職能部門在電子政務平臺上形成的各類電子文件，建立一個相對穩(wěn)定、覆蓋面廣的文件資料收集網(wǎng)絡(luò)和運行機制，確保各單位形成的電子文件“隨時形成、隨時收集、隨時發(fā)布利用”。不難看出，現(xiàn)行電子文件中心主要具有以下三大特點：

1、一個文件管理系統(tǒng)，而非實體館藏機構(gòu)或部門?，F(xiàn)行電子文件中心是建立在電子政務網(wǎng)絡(luò)平臺上的一個應用系統(tǒng)，或者說是一個具有特殊功能的客戶端，其物質(zhì)基礎(chǔ)包括電子政務網(wǎng)絡(luò)平臺、電子文件中心的軟硬件系統(tǒng)及現(xiàn)行電子文件全文數(shù)據(jù)庫，其中全文數(shù)據(jù)庫是現(xiàn)行電子文件中心的內(nèi)核。所以，它不是帶有實體館藏的組織機構(gòu)或部門，具有一定的虛擬性。

2、建立的宗旨和根本目標是政府信息的開放和利用，特別是對具有“執(zhí)行效力”的現(xiàn)行電子文件的社會化利用?，F(xiàn)行電子文件中心通過開放、利用政府信息，服務于社會公眾(包括政務活動者自身)查閱政務文件之需要，所以，文件利用率成為衡量各項工作的尺度。收集文件的范圍、利用文件的形式等都要取決于現(xiàn)行文件的利用需求，而信息與載體的保護、遷移并非其重點關(guān)注的內(nèi)容。

3、收集和管理對象為現(xiàn)行電子文件?，F(xiàn)行電子文件均為政府機關(guān)在政務網(wǎng)上形成的處于歸檔之前的電子文件，而不是已過利用活躍期的所謂“半現(xiàn)行階段”的文件。另外，電子文件中心的“現(xiàn)行文件”概念可更確切地界定為“正在執(zhí)行或正在發(fā)生行政、法律效力的政府文件”，其實際收集范圍應當是政府機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨以及其他法定組織形成的現(xiàn)行電子文件。

二、現(xiàn)行電子文件中心的管理主體

目前，由于沒有相關(guān)法規(guī)政策明文規(guī)定現(xiàn)行電子文件中心的管理主體，所以，從不同的角度出發(fā)，我們可以得出不同的結(jié)論。從文件產(chǎn)生和管理權(quán)限出發(fā)，現(xiàn)行電子文件中心的管理主體應為各機關(guān)辦公廳(室)；從電子文件的安全管理技術(shù)出發(fā)，其管理應以各信息主管部門為主體；從文件有效管理和開放利用出發(fā)，應將其置于檔案行政管理部門即檔案局(館)的管理之下。筆者認為，不管是基于實踐，還是基于理論和法律法規(guī)，現(xiàn)行電子文件中心的管理主體都應當是檔案行政管理部門。

1、實踐經(jīng)驗——現(xiàn)行電子文件中心建設(shè)和管理隸屬于地方檔案局(館)

從我國已有的幾個地方現(xiàn)行電子文件中心看，其建設(shè)主體都是檔案局(館)。如常州市電子文件中心是由常州市檔案局建設(shè)并承擔其運營的；張家港市檔案局根據(jù)全市信息化規(guī)劃的要求，承擔了建設(shè)電子政務環(huán)境下電子文件中心的任務；天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心是由國家檔案局立項、天津開發(fā)區(qū)檔案館具體承擔的。不難看出，目前做法是現(xiàn)行電子文件中心已隸屬于檔案行政管理部門之下。所以，對現(xiàn)行電子文件管理主體的探討應從實踐出發(fā)，檔案行政管理部門即檔案局(館)作為現(xiàn)行電子文件中心建設(shè)的倡導者、組織者、實施者和運營者，擁有其管理主體權(quán)，合情合理。

2、理論支持——前端控制理論

由于電子文件的易逝性、不穩(wěn)定性等特殊性，對其進行前端控制顯得尤為重要。前端控制理論要求檔案部門及其工作人員在文件產(chǎn)生之時就對其進行規(guī)范化管理和控制，從而確保檔案自身及管理質(zhì)量，避免重復勞動。我們知道，現(xiàn)行電子文件中心的重要功能之一就是對現(xiàn)行電子文件進行有效管理，檔案行政部門如能成為電子文件中心的合法管理主體，便可以借助這一中心積極主動地對現(xiàn)行電子文件進行有效的控制和管理，以保證電子文件的真實、完整和有效。

3、法規(guī)保障——《政府信息公開條例》

《政府信息公開條例》指定各級國家檔案館為政府信息查閱場所，目前各地檔案館已紛紛設(shè)立“現(xiàn)行文件閱覽室”。盡管由于時間和地域限制，這種做法遠遠不能滿足人們利用政府信息的需要，但隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，政府信息網(wǎng)上公開可以有效地彌補這一缺憾?，F(xiàn)行電子文件中心作為政府信息公開的重要平臺，應由檔案行政管理部門來擔任其管理主體之職，實現(xiàn)“現(xiàn)行文件閱覽室”向更高層次的發(fā)展。

4、機構(gòu)職責

由于各信息主管部門主要負責信息安全維護，與現(xiàn)行電子文件中心的建設(shè)宗旨不符，而各政府辦公廳(室)并不具體承擔文件的開放利用，所以現(xiàn)行電子文件中心應以檔案行政管理部門為管理主體，并努力爭取相關(guān)部門的配合和協(xié)助，以保證電子文件中心的健康發(fā)展。同時，希望相關(guān)部門能盡快出臺有關(guān)法規(guī)政策，明確檔案局(館)的主體地位，解決不必要的紛爭和管理體制上的混亂。

三、現(xiàn)行電子文件中心的基本功能

從我國目前現(xiàn)行電子文件中心的建設(shè)現(xiàn)狀看，其基本功能包括三個方面：一是電子文件的接收，主要是通過已建的政務數(shù)據(jù)交換網(wǎng)絡(luò)高效率地實現(xiàn)電子文件的在線采集；二是電子文件的審核與發(fā)布，主要是對所采集的電子文件格式、內(nèi)容進行審核，同時根據(jù)提交者的要求劃分文件的開放范圍和利用權(quán)限，并對審核后符合要求的電子文件予以發(fā)布利用；三是電子文件的保管，一般采用數(shù)據(jù)庫和文件管理方式對采集的電子文件信息進行存儲，電子文件目錄通過數(shù)據(jù)庫存儲，其對應的電子文件全文則保存在計算機的文件系統(tǒng)中。在明確現(xiàn)行電子文件中心基本功能的同時，對功能實現(xiàn)過程中一些具體問題必須予以探討，以尋求最佳實現(xiàn)途徑。

1、收集范圍的確定

關(guān)于現(xiàn)行電子文件中心只收集政務網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和形成的現(xiàn)行文件，而不接收各部門已歸檔的電子文件，這一點界內(nèi)已基本達成共識。但是，就政務網(wǎng)上現(xiàn)行文件的采集范圍還存在分歧：第一種做法是只收集政務網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的可公開的電子文件，第二種做法是收集政務網(wǎng)上具有保存價值的電子文件，第三種做法是收集政務網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和形成的所有電子文件。筆者認同第三種做法，理由主要有以下兩點。

第一，如果只收集政務網(wǎng)上流轉(zhuǎn)的可公開的現(xiàn)行電子文件，政府有關(guān)部門的信息利用會受到影響?，F(xiàn)行電子文件中心服務對象既包括社會公眾，同時也包括政務活動者自身，并且文件的權(quán)限設(shè)置分為三個層次：完全公開、部分公開、不公開。因此，有些現(xiàn)行電子文件，雖然不能對公眾開放，但可以在政務內(nèi)網(wǎng)上為政府有關(guān)部門提

供利用，如按照政府信息公開政策選擇可公開的現(xiàn)行文件，必然會導致那些對政務活動者自身有用的部分公開或某些不公開的文件不能被及時有效的收集和利用，從而影響政務活動者查閱政府文件之需要。第二，如果只收集具有保存價值的電子文件，會影響政府信息公開工作的開展。因為有公開利用價值的文件并不等于有保存價值的文件，這就勢必會導致一部分需公開的現(xiàn)行文件得不到及時有效的公開，從而影響政府信息的發(fā)布和利用效果，違背了建設(shè)電子文件中心的初衷。

2、文件審核及發(fā)布流程和執(zhí)行主體的確定

目前，主要存在兩種流程：一是由報送單位進行初審，再報送到文件中心。所有單位報送的文件，報送后進人報送文件列表，由檔案局負責對其進行復核，復核通過后立即發(fā)布并提供利用，常州市現(xiàn)行電子文件中心就是這種做法。二是按單位報送，由電子文件中心預發(fā)布，經(jīng)主管單位復核后進入發(fā)布程序。各現(xiàn)行電子文件中心可根據(jù)自身實際情況及與有關(guān)部門的分工協(xié)作，采取相應的審核流程。但是，有一點需要明確，由于各報送單位對自身報送的文件較熟悉，由其進行初審，不僅準確、效率高，而且可以減輕電子文件中心管理主體檔案局(館)的工作負擔。所以，選擇第二種方案效果會更好。

四、現(xiàn)行電子文件中心文件的最終處置

1、現(xiàn)行電子文件中心文件的最終處置方法

目前，現(xiàn)行電子文件中心文件的處置方法主要有兩種：一是向各單位上傳電子檔案。如常州市和張家港市電子文件中心并不長期保存收集到的電子文件，而是向各立檔單位提供上傳每年所形成的電子檔案；二是向檔案館上傳電子檔案。如天津開發(fā)區(qū)電子文件處理中心的做法是向數(shù)字檔案館遷移需歸檔保存的電子文件。二者共同之處是其上傳的都是具有歸檔保存價值的電子文件。

2、相關(guān)問題及建議

對現(xiàn)行電子文件中心具有保存價值的電子文件進行歸檔，一定程度上可以有效地防止這部分文件的流失，使其得到更好的保護和管理。另外，可以為不斷收集進來的電子文件騰出更大的存儲空間，集中力量做好現(xiàn)行電子文件的信息共享和利用工作。但是，有些問題值得我們加以關(guān)注。

(1)電子文件中心向各單位上傳電子檔案，會導致重復工作。

目前，我國現(xiàn)行電子文件中心的建設(shè)主體是同級檔案局(館)，其日常工作都由檔案局(館)負責，向各單位上傳電子檔案意味著這些電子檔案要從檔案局(館)的管理下流向檔案室的管理，而我國檔案室需要定期把具有長遠保存價值的檔案向檔案館移交，這就極易導致同份電子文件會從檔案館管理下轉(zhuǎn)到檔案室的管理然后再次轉(zhuǎn)到檔案館管理。工作的重復，不僅會導致人力、物力、財力的浪費，而且每增加一次文件遷移，電子文件發(fā)生信息損失的風險就越大。所以，筆者認為電子文件中心可以把具有永久保存價值的檔案直接上傳到檔案館電子檔案管理系統(tǒng)中，直轄市(州、盟)同時需把長期保存價值的電子檔案進行移交，而具有短期保存價值的檔案則上傳到報送單位，如果報送單位先前已保存了這些電子文件，則不需要上傳，可以與報送單位進行協(xié)商。這樣做不僅能使需歸檔的電子文件及時得到歸檔，而且可以避免重復勞動，節(jié)省人力物力，同時減少文件遷移過程中的風險。

(2)電子文件中心的歸檔工作，不應該由檔案館來做。

各電子文件中心對文件的處置來看，不管其是上傳到檔案館，還是上傳到檔案室，其所外傳的文件都是具有保存價值、需要歸檔的文件。所以，檔案館承擔了現(xiàn)行電子文件的歸檔工作。而我國《機關(guān)檔案工作條例》、《國家行政機關(guān)公文處理辦法》、《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導機關(guān)文件處理條例(試行)》等文件均規(guī)定了歸檔是文書部門的責任。另外，由于檔案館工作人員對各單位文件并不熟悉，即使由檔案館工作人員負責，其歸檔工作也不一定能做好。相反，由于各立檔單位文書部門或文件工作人員熟悉本單位文件工作，由他們來做能起到事半功倍的作用。所以，電子文件中心的主體雖是檔案局(館)，但其歸檔工作不應由檔案館來做，而應由各立檔單位來做。建議可以與各單位進行協(xié)商，讓其調(diào)用專門人員對這些保存在電子文件中心的文件進行鑒定歸檔。

五、現(xiàn)行電子文件中心發(fā)展展望中應注意的問題

現(xiàn)行電子文件中心經(jīng)過七年的探索，其建設(shè)已達到一定規(guī)模并取得了相當?shù)某煽?。于是，在其發(fā)展展望中，便有人提出在現(xiàn)行文件共享和利用服務的基礎(chǔ)上向歸檔中心、備份中心發(fā)展，但是我們必須認識到以下問題：

1、將現(xiàn)行電子文件中心作為在線歸檔的統(tǒng)一通道，將會導致一部分原本應該歸檔的文件的流失。因為這些信息從廣度上來看，并不是每個單位產(chǎn)生的全部文件，如非政府立檔單位的文件、非程式性的文件、失去執(zhí)行效力的文件等均可能排除在現(xiàn)行電子文件中心的采集范圍內(nèi)；從深度上來看，現(xiàn)行電子文件并不一定都是歸檔文件，電子文件中心收集到的文件，確切地說是“部分歸檔文件”。

2、現(xiàn)行電子文件中心向備份中心發(fā)展，首先在技術(shù)上不可行。電子政務的備份中心，除了需要可靠的軟硬件配置外，在數(shù)據(jù)的安全保障和恢復技術(shù)方面都有相當高的要求，這些都不是檔案部門的強項。其次在行政架構(gòu)上，政府一般不可能將電子政務備份中心設(shè)置在檔案部門而會責成信息主管部門來建設(shè)和維護。另外，政務網(wǎng)上的每個單位為了保證在電子政務環(huán)境下工作運轉(zhuǎn)正常，都會有自己的一套存儲設(shè)備用于保存電子文件，政府也不可能有了電子文件中心的備份就放棄對電子政務數(shù)據(jù)的備份。因此，如果把電子文件中心建設(shè)成備份型，就必然會導致重復建設(shè)和資源浪費。