王潞宏

摘要：市政公用事業(yè)是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要載體，直接關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到人民群眾生活質(zhì)量，在城市中發(fā)揮著無可替代的重要作用。我國當(dāng)前的市政公用事業(yè)市場化改革取得的一定的成就，但是也存在著一定的問題，文章就我國當(dāng)前市政公用事業(yè)市場化存在的問題進行了分析。

關(guān)鍵詞：市政公用事業(yè)；市場化；政府定位

中圖分類號：F123文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1009—2374(2009)13—0066—02

一、當(dāng)前市政公用事業(yè)的市場化改革

我國傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)體制弊端凸顯，發(fā)展難以為繼，已到了非改不可的地步。市場化改革在其他國家的成功實踐給我們指明了方向。我國的市政公用事業(yè)市場化改革是多方力量共同的選擇。通過市場化改革，政府一方面可以調(diào)動社會力量參與市政公用事業(yè)建設(shè)和投資，緩解自身的財政壓力，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展需要；另一方面這也是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的要求。改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制已基本建立，私營部門和第三部門快速發(fā)展，它們已經(jīng)具備了參與市政公用事業(yè)建設(shè)和投資的條件和能力，并且積極要求在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用：私營部門要求通過投資等獲取經(jīng)濟利益，第三部門要求發(fā)揮自身的公益功能，為公眾服務(wù)。在此背景下，我國的市政公用事業(yè)市場化改革逐步展開。

二、我國當(dāng)前市政公用事業(yè)市場化存在的問題

我國當(dāng)前的市政公用事業(yè)市場化改革取得的一定的成就，打破了原來政府壟斷經(jīng)營的體制，投資和經(jīng)營主體多元化，民間資本和競爭機制引入市政公用事業(yè)，運營效率大大提高。但是仍然存在不少問題，這些問題的存在也直接阻礙著市政公用事業(yè)市場化改革的進一步深入。

(一)改革目標(biāo)偏差

首先，市政公用事業(yè)改革的目標(biāo)應(yīng)是維護公共利益，提高公共服務(wù)水平。具體而言，市場化的首要目標(biāo)應(yīng)是發(fā)揮市場機制在優(yōu)化資源配置中的作用，增進公眾福利。但在強烈的經(jīng)濟趕超目標(biāo)的驅(qū)動下，許多地方都把解決財政壓力放在首位，把市場化作為“甩包袱”的手段，只重視招商引資，忽視了競爭機制的作用。其次，市場化應(yīng)該是打破壟斷，引入競爭機制。但在實踐中，政府對基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用企業(yè)往往是一賣了之，把市場化等同于私有化，認為把市政公用行業(yè)由政府經(jīng)營變?yōu)槭袌鲋黧w經(jīng)營就實現(xiàn)了所謂的“市場化”，由公營壟斷變成了私營壟斷，但是“問題的實質(zhì)不是公營還是私營，而是壟斷還是競爭”。

(二)制度供給不足

市政公用事業(yè)市場化的相關(guān)法律不健全。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行在綜合聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議、世界銀行等國際組織在發(fā)達國家與發(fā)展中國家多年來市場化的經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，就基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)特許經(jīng)營立法及基本制度保障確立了一個粗略的評估標(biāo)準，并對公私合作最低制度保障要求提出了一套標(biāo)準體系。按照該標(biāo)準體系，有關(guān)公私合作的法律體系可以分為5個等級，即全面的、適當(dāng)?shù)?、不太適當(dāng)?shù)摹⒉贿m當(dāng)?shù)?、不利的五種。按照歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的評價標(biāo)準體系，我國現(xiàn)行市場化的法制建設(shè)還遠沒有達到全面或充分水平。我國目前沒有專門的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)市場化經(jīng)營的專門立法，對市場化如何進行、誰來監(jiān)管、消費者如何參與、市場化過程中各個環(huán)節(jié)發(fā)生爭議如何解決等都缺乏明確的法律規(guī)則。

(三)監(jiān)管體制沒有理順

首先，監(jiān)管部門不明確。政府各部門之間、政府各層級之間的職責(zé)界定不清晰，分工并不明確。從目前情況來看，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、市政公用事業(yè)局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等都對市政公用事業(yè)監(jiān)管擁有一定的權(quán)限，但是它們之間職責(zé)界定都非常抽象、模糊，監(jiān)督、管理、處罰等權(quán)力的邊界都沒有劃清。其次，監(jiān)管內(nèi)容與方式不明確。市場化之后的市政公用事業(yè)政府應(yīng)該監(jiān)管哪些內(nèi)容，采用何種方式監(jiān)管都沒有明確的結(jié)論。

(四)政府定位不清，公共責(zé)任缺失

市政公用事業(yè)帶有明顯的外部性及社會公益性，如何提供良好的公用基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)是政府發(fā)揮公共服務(wù)職能的重要內(nèi)涵。我們要加快改革市政公用服務(wù)提供方式和管理方式，逐步建立和完善適應(yīng)市場經(jīng)濟條件的、有效的市政公用事業(yè)運營方式和監(jiān)管體制。但是，這并不意味著政府從市政公用事業(yè)中完全退出。政府把部分公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給市場，行為責(zé)任卻還是由政府承擔(dān)，這種責(zé)權(quán)分離的狀況，容易使政府推卸責(zé)任。而市政公用事業(yè)移交市場后，政府主管部門不能再干涉具體的操作環(huán)節(jié)，也使政府難以承擔(dān)與以前相同的公共責(zé)任。

(五)政府失信現(xiàn)象大量存在

部分地方政府缺乏風(fēng)險意識，任意承諾，之后要么失信于投資者，要么履約成本高昂，政府聲譽遭受損失，投資者喪失信心?！把笏畡?wù)”集體退出中國水業(yè)市場就是明顯的例證。又如2006年濟南市污水處理廠市場化改革，被人稱為“裁判哨音未響，冠軍已經(jīng)產(chǎn)生”，使首創(chuàng)、桑德、中環(huán)水務(wù)等三家企業(yè)連與最后簽約的光大水務(wù)競爭的機會都沒有，讓人們對政府在市場化經(jīng)營中的行為產(chǎn)生諸多疑問。

(六)國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴重

一是由于具體改革者缺少必要的知識與技能，加之沒有完善的監(jiān)督制約機制，缺乏科學(xué)的評估方法等，使得國有資產(chǎn)因為過低的估價而間接流失。二是由于市政公用事業(yè)市場化改革中存在權(quán)錢交易，國有資產(chǎn)由于腐敗而直接流失。例如：20世紀90年代中期，東北某市與某大跨國水務(wù)公司簽署協(xié)議，使該公司先是得到了豐厚的固定回報，終止協(xié)議后，又使市政府溢價回購。事后，據(jù)某咨詢公司計算，這一進一出，加之利潤，外方得到了50％的超額利潤。當(dāng)然，代價是慘重的，該市主要負責(zé)談判的自來水公司總經(jīng)理(后來升為市府秘書長)被判無期徒刑，自來水公司則連年虧損。

(七)市政公用企業(yè)的錯誤定位

市政公用事業(yè)對于消費者來說屬于“必須消費品”。市政公共物品和服務(wù)提供者的改變并不意味著其公益、公共服務(wù)等基本屬性的改變，普遍服務(wù)仍是其基本要求。但在我國市場化實踐中，市政公用企業(yè)單純追求短期經(jīng)濟利益，忽視市政公用事業(yè)長期投資與收益的特點，無視普通群眾特別是弱勢群體的消費能力，違背了普遍服務(wù)的原則。例如，公眾對于公共交通服務(wù)的需求是沒有差別的。國有公交不會因為經(jīng)濟原因而不開通郊區(qū)等收益差的線路。但在市場化后，私營公司出于效益考慮不會積極主動去開辟“冷線”，而是積極地去搶“熱線”。特別是不能享受補貼的民營公司都從謀利出發(fā)，而置百姓生活需要于不顧。

(八)其他社會主體參與市場化的權(quán)利得不到保障

第三部門、社會公眾缺乏對于市場化改革表達的有效渠道，其利益常常不能得到有效保障。

市政公用事業(yè)市場化改革中出現(xiàn)問題的根源何在?政府與市場的責(zé)任邊界劃分不清，政府職能“缺位”、“錯位”和市場化“過度”；政府職責(zé)不清，放權(quán)過度、約束不足；行政管理體制缺陷；改革過程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，制度建設(shè)滯后等等都是其原因。最根本的原因是我們雖然認識到了目前體制的不足，但對于改革的“愿景”缺乏清晰的設(shè)計。對市政公用事業(yè)由誰來供給，供給什么，政府、私營部門、第三部門等在市政公用事業(yè)中各自發(fā)揮怎樣的作用等問題沒有清醒的認識。

三、結(jié)語

就我國目前的國情而言，存在諸如政府體制改革有待深入、市場機制不夠健全、第三部門發(fā)展水平較低等因素，這些因素在相當(dāng)?shù)囊欢螘r期內(nèi)仍將影響著多元供給機制的實踐。但從市政公用事業(yè)發(fā)展的長期來看，單主體的供給體制無法適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，多元供給、合作治理才是市政公用事業(yè)發(fā)展的未來之途。

參考文獻

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