王　春

如果說鏟除某些官員頭腦中殘存的封建專制流毒、消除官場奴性文化非一朝一夕的話,那么,“執(zhí)政黨應(yīng)該有壯士斷腕的勇氣,更多地用黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新,用民主力量來破解家奴式官員難題,卻是現(xiàn)實(shí)可行的?！背啥际形h校劉益飛教授這樣認(rèn)為。

在中國共產(chǎn)黨成立88周年前夕,中共中央政治局2009年6月29日下午就積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)問題進(jìn)行第十四次集體學(xué)習(xí)。中共中央總書記胡錦濤強(qiáng)調(diào)推進(jìn)黨內(nèi)民主,提高選人用人公信度。

用民主選舉并監(jiān)督官員的方法來造就人民“公仆”、杜絕家奴式官員的產(chǎn)生,已經(jīng)成為執(zhí)政黨、專家和社會各界的共識。

近年來,不少地方將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長、機(jī)關(guān)黨委(黨組)書記等提名候選人和選舉權(quán)利交給了下級普通黨員群眾,對這些擬任官員實(shí)行公推直選,并定期組織群眾對選舉的官員進(jìn)行民主測評監(jiān)督,不斷進(jìn)行打造“公仆”的民主實(shí)驗(yàn)。

首次悄然進(jìn)行的民選官實(shí)驗(yàn)

2001年11月,大巴山中的四川平昌縣靈山鄉(xiāng),雖然已經(jīng)寒氣逼人,但這個僅有238名中共黨員的小鄉(xiāng)卻在緊張而熱烈地進(jìn)行中國共產(chǎn)黨內(nèi)第一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的直選。

在正式選舉的當(dāng)天,平昌縣委組織部派人來靈山鄉(xiāng)進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo),但沒有任何組織意圖,因?yàn)榘凑帐孪戎贫ǖ囊?guī)則,所有238名黨員都可以自愿公開報(bào)名參加鄉(xiāng)黨委書記、副書記、黨委委員的角逐?！爱?dāng)時(shí),在任的一些鄉(xiāng)黨委委員有些緊張,怕選不上,很丟人的?！睍r(shí)任靈山鄉(xiāng)黨委書記、現(xiàn)任平昌縣人大黨組副書記的池春林告訴本刊記者。經(jīng)過黨員自愿報(bào)名和縣委組織部的資格審查后,兩人報(bào)名競選黨委書記,3人報(bào)名競選副書記,6人報(bào)名競選黨委委員。

選舉順利地悄然進(jìn)行,規(guī)定參加選舉的黨員人數(shù)必須達(dá)到應(yīng)到人數(shù)的85%,而實(shí)際到場的黨員人數(shù)達(dá)到90%。經(jīng)過候選人演講,到場黨員投票,當(dāng)場計(jì)票,新一屆靈山鄉(xiāng)黨委成員經(jīng)民選產(chǎn)生,池春林當(dāng)選為新一屆靈山鄉(xiāng)黨委書記。平昌縣委組織部對選舉進(jìn)行了確認(rèn),隨后平昌縣委發(fā)出的文件的開端寫到“經(jīng)靈山鄉(xiāng)黨員大會選舉”,而不是以往的“經(jīng)中共平昌縣委常委會決定”。

傳統(tǒng)的上級任命下級干部的模式在中國這個默默無聞的小鄉(xiāng)里被改變。平昌縣悄然進(jìn)行的這次中共黨內(nèi)首次民主選官實(shí)驗(yàn),后來獲得“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

“當(dāng)選后,壓力很大,經(jīng)常有黨員群眾半夜打電話來,找我解決問題,我不能辜負(fù)大家對我的信任和期望,我盡最大努力解決群眾遇到的難題?！背卮毫只貞浧甬?dāng)時(shí)的情景如是說。

不光池春林小心翼翼地在群眾中維護(hù)自己的形象,所有當(dāng)選的副書記、黨委委員們都真正把群眾的事情當(dāng)成了自己的事情來辦。

“因?yàn)樗麄兊摹倜笔瞧胀h員給的,不給群眾服好務(wù),下次就不會選他們了。選官方式從傳統(tǒng)的上級任命制變成了選任制,官員就真正變成了百姓的‘公仆?！币晃辉谄讲h委組織部工作過的官員說。

“這種干部任用方式和黨管干部的原則是不相違背的,因?yàn)辄h管干部并不意味著僅僅由組織部或者黨組織的主要負(fù)責(zé)人來管干部,而全體黨員來提名選舉干部或許更能體現(xiàn)了黨管干部的原則?！背卮毫诌@樣認(rèn)為。

把提名權(quán)交給群眾

如果說平昌縣靈山鄉(xiāng)的這次民主選官打造“公仆”的實(shí)驗(yàn)是“小荷才露尖尖角”,那么近幾年來,各地如火如荼進(jìn)行的公推直選官員無論從數(shù)量、規(guī)模、級別和內(nèi)容、形式都與當(dāng)時(shí)有了天壤之別。全國已經(jīng)有300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了黨政一把手公推直選,有的地方還把公推直選的官員級別提高到了正處級。

“(干部選拔)其中最關(guān)鍵的是候選人提名,是掌握在上級手里,還是掌握在群眾手里。把官員提名權(quán)交給了群眾,則相當(dāng)于官員的命運(yùn)交給了群眾?！彼拇ㄊ∥h校教授彭穗寧說。

傳統(tǒng)的做法是上級組織提名下級官員的候選人,而四川省眉山市東坡區(qū)在2008年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長的選舉時(shí),把提名權(quán)交給了群眾。

陳貴廷和彭德貴分別是四川省眉山市東坡區(qū)第一個公推直選、差額選舉出來的富牛鎮(zhèn)黨委書記和尚義鎮(zhèn)鎮(zhèn)長。“來自群眾的壓力大?！边@是兩人日前在接受本刊記者采訪時(shí)訴說的共同感受。

“選舉前,上級領(lǐng)導(dǎo)鼓勵我參選,但告訴我說‘選舉程序已經(jīng)定了,組織上不能照顧你了,要靠你自己的實(shí)力?！标愘F廷說。

東坡區(qū)委只制定了候選人的條件,而不指定具體候選人。經(jīng)過報(bào)名和上級組織部門資格審查,最后有6人符合富牛鎮(zhèn)黨委書記的任職條件,5人符合尚義鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的任職條件。11名候選人需要在鎮(zhèn)所轄的村里逐一演講。

“第一關(guān)村民信任投票有點(diǎn)美國總統(tǒng)選舉的味道,完全取決于演講人的水平,是否能把全鎮(zhèn)絕大多數(shù)人打動是關(guān)鍵。并且當(dāng)場計(jì)票,當(dāng)場宣布結(jié)果,以得信任票多少為序取前3名作為候選人預(yù)備人選?！睎|坡區(qū)紀(jì)委一位干部介紹說。

信任投票就相當(dāng)于把提名權(quán)交到了群眾手里,而接下來的組織考察和區(qū)委常委會討論通過候選人建議名單以及區(qū)委全委會從3名候選人中票決出兩名,則體現(xiàn)了組織認(rèn)可原則。

而最后一關(guān)是差額選舉。富牛鎮(zhèn)黨委書記由不低于該鎮(zhèn)具有選舉權(quán)的應(yīng)到會黨員總數(shù)五分之四的黨員投票決定,而尚義鎮(zhèn)鎮(zhèn)長則由該鎮(zhèn)人民代表大會的50名人民代表選舉產(chǎn)生。

“把提名權(quán)、選舉權(quán)交給群眾,解決了干部眼睛向下的問題,落實(shí)了真民主、真公開、真選舉?！泵忌綎|坡區(qū)區(qū)委常委、組織部長宋驥對本刊記者說。

“盡管在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進(jìn)行公推直選,是基層民主改革,還沒有觸及到更高的政權(quán)層面,但群眾提名干部候選人的這種模式,可以改變在少數(shù)人中選官、官員的提名權(quán)握在上級少數(shù)人的手里的局面,對遏制買官賣官現(xiàn)象,防止一味媚上的家奴式官員的產(chǎn)生具有很好的效果?！彼拇ㄊ∥h校彭穗寧教授認(rèn)為。

如果說群眾提名和選舉為防止家奴式官員的產(chǎn)生加了兩道門鎖,那么每年群眾對官員的測評決定官員的去留則是另一把鎖。

眉山市東坡區(qū)委每年還組織富牛、尚義兩鎮(zhèn)的群眾對公推直選出來的陳貴廷、彭德貴分別進(jìn)行滿意度總體測評和德、能、勤、績、廉單項(xiàng)測評。不滿意率達(dá)30%者,將被責(zé)令辭職、降職調(diào)離,違法違紀(jì)者則移交相關(guān)部門處理。

2009年6月,陳貴廷和彭德貴分別在各自所在鎮(zhèn)的測評會上接受群眾的測評。結(jié)果是,2人總體滿意率均超過90%,其中許多單項(xiàng)測評也在90%以上。

“這樣由群眾提名公推直選出來的干部和由上面提名任命的干部區(qū)別就是大。群眾可以很好地監(jiān)督他,如果他不好好為群眾服務(wù),群眾就不會提名選他,況且他在選舉后做了什么,大家都看得很清楚,如果做不好,在每年的測評時(shí),就不會得高分。”尚義鎮(zhèn)舒林村黨支部書記董建明告訴記者。

宋驥則說:“采用這種黨員群眾提名選舉加考評的模式,使干部有了想為百姓辦事和辦好事的責(zé)任感,使其對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)融為一體,干部不僅僅要完成上級交給的任務(wù),更要完成對群眾的承諾?！?/p>

分權(quán)票決:更高層面的民主實(shí)驗(yàn)

不僅僅在基層。近年來,不少地方把公推直選官員的職級不斷往上提高,民主試驗(yàn)田的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。

2008年3月,南京市對4個政府組成部門一把手進(jìn)行公推公選,演講與答辯過程進(jìn)行現(xiàn)場電視直播。2008年4月,云南省教育廳將廳機(jī)關(guān)黨委專職副書記兼紀(jì)委書記(正處級)、廳機(jī)關(guān)黨委副書記(副處級),改由全體黨員直接投票產(chǎn)生。2009年5月,深圳市民政局第一個公推直選的機(jī)關(guān)黨委書記誕生……

國家行政管理學(xué)院法學(xué)部教授任進(jìn)認(rèn)為,“以前是通過常委會選,實(shí)際上是書記說了算,這是個別人選少數(shù)人;后改為全委會選,那就是少數(shù)人選少數(shù)人,還是不行;所以要公推直選,現(xiàn)在就成了多數(shù)人選少數(shù)人。不管怎么說,直選是以黨內(nèi)民主推動人民民主。”

當(dāng)前,在基層,用公推直選解決官員眼睛向下的問題;而在更高的層面,則主要著眼于對過于集中的權(quán)力進(jìn)行分解監(jiān)督。比如四川的規(guī)范縣委書記用人權(quán)。

近年來,一些地方縣委書記利用手中的人事任免權(quán)大搞家長制,甚至賣官鬻爵的案例成高發(fā)之勢。而“縣委書記在領(lǐng)導(dǎo)班子中處于核心地位,縣委書記怎樣行使用人權(quán),任用了什么樣的人,直接關(guān)系到一個縣的用人導(dǎo)向、風(fēng)氣和質(zhì)量,若不對縣委書記的用人行為進(jìn)行規(guī)范、制約,就容易導(dǎo)致權(quán)力異化。”四川省委組織部干部監(jiān)督處負(fù)責(zé)人表示。

2008年底,四川省委組織部首次針對縣(市、區(qū))委書記這一特定群體的特定行為出臺了規(guī)范和監(jiān)督其用人行為的試行辦法。在提拔任用干部時(shí),組織推薦、領(lǐng)導(dǎo)干部推薦、群眾民主推薦、干部個人自薦,組織部部務(wù)會討論,縣級主要領(lǐng)導(dǎo)集體醞釀的步驟產(chǎn)生初步人選。經(jīng)過公開推薦、民意測評后,交常委會無記名票決,有的實(shí)行全委會票決,這樣更多的人擁有用人的一票權(quán),一把手在用人權(quán)上也只有一票。

日前,浙江省委常委會首次用無記名投票的方式,表決通過了56名擬任干部人選。這是浙江省委常委會首次以“票決制”替代以往的“議決制”來決定干部任用。至此,浙江實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級黨委常委會干部任用票決制全覆蓋。而早在2004年,四川省委全委會就以無記名投票方式表決通過廳級一把手。

中國科學(xué)社會主義學(xué)會副會長藍(lán)蔚青認(rèn)為,從實(shí)行票決制的實(shí)踐來看,這一制度較好地處理了發(fā)揮常委會核心作用和擴(kuò)大黨內(nèi)民主的關(guān)系,有利于加強(qiáng)民主集中制建設(shè),有利于增強(qiáng)干部選拔任用的透明度,在一定程度上改變了“少數(shù)人從少數(shù)人中選人”的格局,對抑制跑官要官不正之風(fēng)、防止用人上的失察失誤,起到積極作用。有的一把手表示,實(shí)行票決制后,書記也只有一票。干部只有將更多精力投入工作,為群眾服好務(wù),干出了實(shí)實(shí)在在的成績才能得到大家的認(rèn)可,而不僅僅是得到了一把手的青睞就可以提拔。