夏春青

5月22日下午．中共中央政治局進行了第十三次集體學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)內(nèi)容是“世界主要國家社會保障體系和我國社會保障體系建設(shè)”。中共中央總書記胡錦濤主持了學(xué)習(xí)會。他強調(diào)，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，要堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項工作，實現(xiàn)社會保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。胡錦濤總書記的講話，高屋建瓴地概括了新時期我國社會保障制度的內(nèi)涵、特點及其發(fā)展方向．為我國社會保障制度的改革和發(fā)展指明了道路。學(xué)習(xí)好、落實好胡錦濤總書記的講話精神，對于加快我國社會保障制度建設(shè)具有十分重大的意義。

一、加快健全社會保障制度體系的重要性

社會保障制度是國家的基本制度之一，目前較為通用的釋義是指社會成員遇到因年老、疾病、失業(yè)、生育、死亡、災(zāi)害等原因而發(fā)生生活困難時，從國家、社會獲得一定的經(jīng)濟幫助的社會制度。新中國成立后，我國便開始進行社會保障制度的建設(shè)工作，在當(dāng)時高度計劃經(jīng)濟的背景下，社會保障責(zé)任多由國家和企業(yè)包攬，且層次單一，項目不全，還停留在零碎的保障層面上．并沒有形成層級銜接的保障體系。改革開放以后．為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，我國加快了社會保障制度的建設(shè)和改革步伐，出臺了一系列法律法規(guī)和政策文件，逐步形成了具有中國特色的社會保障體系的基本框架。社會保障制度從本質(zhì)上講是社會發(fā)展的“安全網(wǎng)”，它是以政府干預(yù)的方式，彌補或消除由于市場失靈和競爭過程中產(chǎn)生的不安定因素及其所引起的社會震動，保證社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)穩(wěn)定運行。社會保障的主體是社會，不是純粹的“國家保障”、“單位保障”或“自我保障”，它是由國家、集體、個人共同分擔(dān)的社會保障機制。完善的社會保障制度對經(jīng)濟社會的快速發(fā)展具有十分重要的意義。

完善的社會保障制度是促進經(jīng)濟發(fā)展的“助推器”。社會保障制度的建立，從根本上厘清了勞動者、企業(yè)以及國家之間在保障方面的責(zé)任，把企業(yè)從“辦社會”的無限責(zé)任中解脫出來，同時在勞動力再生產(chǎn)上，解決企業(yè)的后顧之憂，使企業(yè)真正成為市場主體。企業(yè)完全可以按照市場經(jīng)濟規(guī)律的要求．專心地從事生產(chǎn)經(jīng)營，增強了企業(yè)的發(fā)展能力，推動了企業(yè)的發(fā)展。

完善的社會保障制度是緩解社會矛盾的“穩(wěn)定器”。社會成員和勞動者的年老、退休、患病、工傷、失業(yè)、生育以及富余人員的分流安置等問題，與社會成員和勞動者的生存和利益密切相關(guān)．這些矛盾處理不好，就會影響社會穩(wěn)定。社會保障制度本身就是一種社會安全體系，能夠消除社會成員的不安全感。同時，完善的社會保障制度還有利于維護和改善他們的經(jīng)濟生活條件，保護勞動力資源，維護和安定社會秩序和經(jīng)濟秩序，從而維護和鞏固社會穩(wěn)定和國家的長治久安。

完善的社會保障制度是平衡社會關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”。隨著市場分配功能的強化，社會成員由于自身條件、勞動能力、負擔(dān)和參與市場競爭能力的不同，因而在經(jīng)濟收入和生活水平上會產(chǎn)生巨大的差別和不平等。這種差別和不平等，不可避免地產(chǎn)生社會矛盾。為了解決這一社會問題，需要運用政府的力量對社會經(jīng)濟生活進行干預(yù)，通過提供社會保障措施，通過對社會成員的收入進行必要的再分配調(diào)節(jié)方式，將高收入者的一部分收入適當(dāng)轉(zhuǎn)移給另一部分缺少收入的人，從而在一定程度上縮小社會成員之間的貧富差距，彌補市場經(jīng)濟的缺陷，以促進社會公平目標的實現(xiàn)。同時，社會保障作為政府和社會支出的一部分，能起到一定的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。

二、新形勢下我國社會保障制度的基本內(nèi)容和工作重點

從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計再建設(shè)。由于多方面的原因，我國的社會保障制度建設(shè)經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過程，缺乏總體的規(guī)劃，邊設(shè)計、邊建設(shè)、邊改革的特點十分明顯。黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，第一次就新時期中國社會保障制度的構(gòu)成進行了闡述：我國的社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助和個人儲蓄積累等六個方面。黨的十六屆四中全會決議明確提出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。這次胡錦濤總書記提出“以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充”新概述，進一步完善和規(guī)范了新形勢下我國社會保障制度的基本內(nèi)容。

社會救助、社會保險和社會福利三項制度是社會保障體系核心，是社會保障的主體所在。慈善事業(yè)和商業(yè)保險則是保障制度的重要補充。前者具有強制性．而后者則具有選擇性。就主體的三項制度而言，也并不是相并列的，從發(fā)展程度上講，可以劃分為三個層次：一是直接面向貧困或低收入階層的社會救助制度．這一層次社會保障制度的出發(fā)點是解除因各種原因陷入生活困境難以自拔者的生活危機。二是面向勞動者的社會保險制度，這一層次社會保障制度的出發(fā)點是在解除勞動者的后顧之憂的同時，促使其免于淪為社會弱勢群體。三是社會福利制度，其目的在于不斷改善和提高服務(wù)對象的生活質(zhì)量。社會救助和社會福利的最大差別在于，社會救助會因救助對象收入水平的不同而決定是否實施救助以及救助的水平，而社會福利，則不因此而變化，它是一種普惠制。社會福利向社會成員提供各種福利設(shè)施和服務(wù)，使社會成員能夠分享社會發(fā)展的成果，滿足其物質(zhì)生活和精神生活的需要．從而能夠激發(fā)勞動者的生活積極性和創(chuàng)造性，提高勞動生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。

(一)社會救助制度。近年來，我國社會救助工作發(fā)展迅速，從單項的社會救助逐步發(fā)展成為社會救助體系。目前的社會救助體系主要包括以下幾項救助制度：城鄉(xiāng)低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、大病救助制度、住房救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、教育救助制度、司法救助制度、自然災(zāi)害救助制度、特困救助制度、臨時救助制度等等，這些救助制度都是困難群眾所需要的，對幫助困難群眾走出生活的困境、共享改革開放的成果都是極其重要的。

(二)社會保險制度。所謂社會保險制度是指國家通過立法強制實行的，由勞動者、企業(yè)(雇主)或社區(qū)、以及國家三方面共同籌資，建立保險基金，對勞動者因年老、工傷、疾病、生育、殘疾、失業(yè)等原因喪失勞動能力或是暫失去工作時，給予勞動者物質(zhì)幫助的一種社會保險制度。社會保險具有明顯的強制性特征。目前，我國的社會保險主要分為五大類，一是養(yǎng)老保險，主要含城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險；二是醫(yī)療保險，主要含城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險；三是失業(yè)保險；四是工傷保險；五是生育保險。社會保險制度的建立基本解決了勞動者的后顧之憂，讓他們更專心地從事本職工作。

(三)社會福利制度。我國社會福利制度是指政府

出資為那些生活困難的老人、孤兒和殘疾人等特殊困難群體提供生活保障而建立的制度。我國的社會福利制度長期以來實行的是一種救助性或是補缺型的社會福利，它主要是為最困難的弱勢群體包括城市中的“三無”老人和農(nóng)村的“五保戶”、殘疾人和孤殘兒童等提供救助和支持，因此，一般勞動群眾的福利只能主要靠單位與家庭的福利保障和服務(wù)來提供。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國的社會福利制度將由補缺型的社會福利制度向適度普惠型的社會福利制度轉(zhuǎn)變。具體說來，應(yīng)該努力實現(xiàn)以下幾個轉(zhuǎn)變：一是從傳統(tǒng)的救助孤寡老人向為全體老人提供福利支持的轉(zhuǎn)變，二是從傳統(tǒng)的救助孤兒向為全體兒童提供發(fā)展性福利支持的轉(zhuǎn)變，三是從簡單的殘疾人就業(yè)向為殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、保險等一整套福利支持的轉(zhuǎn)變，四是從面向困難人群的醫(yī)療救助、教育救助向面向全體社會成員醫(yī)療福利、教育福利的轉(zhuǎn)變。通過這一系列有序的轉(zhuǎn)變，歸還社會福利制度的原有功能，使其更好地發(fā)揮作用。

(四)慈善事業(yè)。所謂慈善，就是個人或群體基于人道主義精神，通過某種途徑自愿地向社會及受益人提供無償?shù)纳鐣戎蜕鐣男袨椤＿@些援助包括資金、勞務(wù)和精神、實物等方面。這里需要厘清的是，慈善事業(yè)作為社會保障體系的重要補充，它和社會保險、社會救助和社會福利之間有著屬性上的差異。這種差異突出表現(xiàn)為，社會保險、社會救助和社會福利制度屬于剛性的保障制度，從本質(zhì)上講，帶有一種政府性責(zé)任或是強制力，而慈善事業(yè)則屬于柔性的保障體系范疇，帶有明顯的非政府性質(zhì)，完全以自愿為前提。中華民族是一個熱情仁愛、樂善好施的民族。慈善事業(yè)作為社會保障體系的重要組成部分，扮演的是“拾遺補缺”的角色，應(yīng)當(dāng)定位為社會保障體系的一種必要的補充。

(五)商業(yè)保險。所謂商業(yè)保險是指通過訂立保險合同，由專門的保險企業(yè)經(jīng)營，以營利為目的的保險形式。商業(yè)保險的最大特點是在完全自愿的基礎(chǔ)上．由個人出資形成的保障。它是建立在其他基本保障基礎(chǔ)上的疊加保險。參加商業(yè)保險并不是每個人能做到的，這其中不僅要認識到位，而且還要有一定的財力作基礎(chǔ)。有商業(yè)保險作為補充保險，更能增加保障的層次性，增加保障的安全度。

三、我國社會保障制度存在的主要問題及下一步改革和發(fā)展的方向

縱觀我國的社會保障制度建設(shè)，在充分肯定成績的同時，也要客觀地認識到存在的問題，才能切實維護人民群眾的社會保障權(quán)益。我國社會保障制度建設(shè)存在的問題主要表現(xiàn)在：一是保障面還比較窄，部分困難群眾還未被覆蓋。這主要體現(xiàn)在部分農(nóng)民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)者、退役士兵等還未被全部納入保障的范圍。二是保障資金缺乏，保障標準還偏低。個別地方因為資金不足，以資定標、以資定人的現(xiàn)象還客觀存在。三是立法滯后，法規(guī)建設(shè)亟待加強。四是政出多門，管理水平有待提高。社會保障工作從總體上看，還是一項新工作，規(guī)范管理的水平亟待提高。同時，整合不同部門的相關(guān)政策。防止保障政策“碎片化”傾向的任務(wù)還比較重。這些問題是前進中的問題，需要引起高度重視。解決問題的路徑，關(guān)鍵是要堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好各項工作，實現(xiàn)社會保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一是要擴大保面。爭取廣覆蓋。要適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新形勢的要求抓住社會保障制度薄弱環(huán)節(jié)加以推進。在農(nóng)村，重點要不斷完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度．制定實施適合農(nóng)民工收入低、流動性強等特點的參加養(yǎng)老保險辦法，切實落實被征地農(nóng)民的社會保障政策。在城鎮(zhèn)，加快解決關(guān)閉破產(chǎn)和困難企業(yè)職工及退休人員醫(yī)療保障問題，高度關(guān)注靈活就業(yè)人員的社會保障，有計劃地將他們?nèi)婕{入保障的范圍。

二是要量力而行，立足?；?。社會保障的內(nèi)容很多，當(dāng)前最為重要的是要抓好基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和最低生活保障制度的建設(shè)。這三項制度保障的是人的最基本生活，也是社會保障制度的基礎(chǔ)所在。是最后一道防線。這三項制度有一個重要的共同特點。就是國家和用人單位均要承擔(dān)很大的責(zé)任，三項制度的實施與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。因此，各地要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面承受能力，加大公共財政對社會保障體系建設(shè)的投入，確?；镜谋Ｕ霞皶r、足額到位。

三是要以人為本，體現(xiàn)多層次。在落實基本保障的基礎(chǔ)上，還要根據(jù)不同的需求，為被保障者提供多樣性的保障選擇。地方經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、個人的生活水平等均存在差異，因而對保障程度的要求也存在層次性。作為社會保障的政策建設(shè)，要體現(xiàn)保障的多樣性和層次性。一般而言，多層次性主要體現(xiàn)在社會福利和商業(yè)保險方面，構(gòu)建適度普惠型的社會福利制度，還有很長的一段路要走，條件較好的地方可以率先進行探索。商業(yè)保險主要是個人投入，多層次的保障有助于提高保障水平。

四是要結(jié)合實情，保持可持續(xù)?？沙掷m(xù)發(fā)展是目前我國社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵所在，千萬不能不顧實際，一哄而上。社會保障事關(guān)民生、事關(guān)穩(wěn)定，必須立足實際，循序漸進。要做到可持續(xù)發(fā)展，必須堅持以下三點。第一，要保持與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不能冒進，也不能滯后，否則都會事與愿違。第二，要注重保障生活和激勵工作相匹配。社會保障的主要目的是為了保障人的最基本生活，保障一個人的生存權(quán)。保障生活并不是養(yǎng)懶漢，因此，在制度建設(shè)過程中，要注意保障生活與激勵工作兩者間的關(guān)系，既要體現(xiàn)公平，也要注重效率。只有將兩者科學(xué)地結(jié)合在一起，才能產(chǎn)生最大化的效能。第三。要確保不同社會保障制度彼此相銜接。由于政出多門，不同保障制度分屬不同的職能部門，加強部門間的協(xié)調(diào)與溝通顯得尤為重要。因此，要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接，推進各類社會保障制度整合，抓緊制定實施全國統(tǒng)一的各種社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，完善社會保障公共服務(wù)管理平臺。

責(zé)任編輯：丁和平