李俊超

江蘇省依托工業(yè)化、城市化水平較高的優(yōu)勢(shì)，多年來(lái)堅(jiān)持不懈地探索和創(chuàng)新“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的思路，為江蘇農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。江蘇“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略的實(shí)施是隨著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和整個(gè)宏觀背景的變化而不斷推陳出新、日臻完善的。早在上世紀(jì)80年代中后期，江蘇憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在全國(guó)率先“異軍突起”的優(yōu)勢(shì)，開(kāi)始了“以工促農(nóng)”的探索與實(shí)踐。90年代中期，針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短、比較效益低的狀況，全省實(shí)施貿(mào)工農(nóng)一體化戰(zhàn)略，后來(lái)即稱產(chǎn)業(yè)化。2006年以來(lái)，江蘇又在全國(guó)率先提出了“以工業(yè)化理念建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的戰(zhàn)略思路和相關(guān)舉措。在“以城帶鄉(xiāng)”方面，江蘇同樣也經(jīng)歷了不斷摸索和完善的過(guò)程。改革開(kāi)放前10年，江蘇走的是“大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)”，以工興村、以工興鎮(zhèn)的路子。1990年以后，各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)迅速崛起，加上“吃飯”與“建設(shè)”的矛盾日趨突出，蘇南地區(qū)開(kāi)始實(shí)行“三集中”發(fā)展模式，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居民向新社區(qū)集中。城鄉(xiāng)土地功能定位與分工日益明確。全省城市化的重點(diǎn)逐漸由小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移到了縣城以上的小城市、區(qū)域中心城市和大城市。這階段可以概括為大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，或叫大城市帶動(dòng)戰(zhàn)略。城市化進(jìn)程加快后，城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用十分明顯，很大程度上緩解了城鄉(xiāng)之間差距的擴(kuò)大?？傮w而言，江蘇省處理城鄉(xiāng)和工農(nóng)關(guān)系的基本做法主要包括以下幾個(gè)方面：

強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向。目標(biāo)考核是引導(dǎo)各級(jí)端正發(fā)展思想、規(guī)范發(fā)展行為的重要杠桿。江蘇省委、省政府在大力推進(jìn)城市化和工業(yè)化的過(guò)程中，始終把“三農(nóng)”問(wèn)題放在工作的重中之重。從全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的不同實(shí)際出發(fā)，對(duì)各級(jí)制定了“三農(nóng)”工作不同階段的目標(biāo)要求。特別是黨的十六大以來(lái)，省委、省政府組織制定了《江蘇全面建設(shè)小康社會(huì)主要指標(biāo)》，分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境4大類18項(xiàng)25個(gè)子項(xiàng)指標(biāo)，并建立了考核機(jī)制，分年度考核，缺什么補(bǔ)什么，弱什么抓什么，使科學(xué)發(fā)展觀真正落實(shí)到了各級(jí)干部的實(shí)際行功中。這種分解目標(biāo)、分年度考核的做法，有效地防止或校正了領(lǐng)導(dǎo)層面重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的傾向。

創(chuàng)新工作思路。江蘇在推動(dòng)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”上之所以能取得卓著的成就，很重要的因素就是思路的創(chuàng)新，根據(jù)不同階段不同要求，創(chuàng)新優(yōu)化“促”和“帶”的思路與舉措。如在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不充分、城市化工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，提出了“以產(chǎn)業(yè)化提升農(nóng)業(yè)、工業(yè)化致富農(nóng)民、城市化帶動(dòng)農(nóng)村”的工作思路。針對(duì)這幾年公共財(cái)力快速增強(qiáng)，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，組織實(shí)施了十大惠農(nóng)工程，全面改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。黨的十七大以后，江蘇又提出了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、勞動(dòng)就業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障、領(lǐng)導(dǎo)體制“五個(gè)一體化”的思路，有效整合城鄉(xiāng)資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化新格局。

加大對(duì)三農(nóng)投入。近幾年來(lái)，省財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入的增長(zhǎng)明顯超過(guò)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。土地出讓金等土地收益中規(guī)定一定比例必須用于農(nóng)業(yè)，用地指標(biāo)適度投放給農(nóng)村。2008年全省“三農(nóng)”投入377.5億元，比上年增長(zhǎng)60％，發(fā)放各類農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼72.1億元，比上年增長(zhǎng)128％。2009年全省“三農(nóng)”投入將達(dá)427億元，投入增幅繼續(xù)高于一般預(yù)算支出增長(zhǎng)。由于財(cái)力的有力支撐，五件實(shí)事全面完成，新五件實(shí)事進(jìn)展順利。

推進(jìn)戶籍制度、農(nóng)村土地征用制度等改革。2003年對(duì)戶籍制度作出重大改革，打破城鄉(xiāng)分割的二元管理制度，全面建立以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定或穩(wěn)定職業(yè)(生活來(lái)源)為戶口準(zhǔn)遷條件的新型戶籍制度。農(nóng)民只要符合準(zhǔn)入條件即可遷戶入城，農(nóng)民市民化進(jìn)程開(kāi)始推進(jìn)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2005年實(shí)施《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》，改變以往以一次性貨幣安置為主的辦法，全省劃分四類地區(qū)，執(zhí)行相應(yīng)的補(bǔ)償和生活保障標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，農(nóng)村金融體制、農(nóng)村流通體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制等改革都取得不同程度的進(jìn)展。

推動(dòng)行政體制改革和村鎮(zhèn)布局調(diào)整。在城市化發(fā)展初期，江蘇全面實(shí)行市管縣體制，由此加速了區(qū)域性中心城市，特別是地級(jí)市的發(fā)展。在省轄市發(fā)展到一定階段后，又推行向縣級(jí)放權(quán)的政策。蘇南的縣級(jí)市一般都有國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。縣級(jí)享受了地市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，蘇中蘇北每個(gè)縣都有省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)享受縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。近幾年來(lái)，為了協(xié)調(diào)市和縣的發(fā)展，一方面將省轄市周邊縣改成地級(jí)市的區(qū)，一方面實(shí)行省管縣體制，既拓展了區(qū)域性中心城市的發(fā)展空間，又增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力。同時(shí)，為了聚積要素集約發(fā)展，全省啟動(dòng)了村鎮(zhèn)布局大調(diào)整，引導(dǎo)村鎮(zhèn)建設(shè)節(jié)約利用土地資源，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，拓展強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展空間。1994年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)2100個(gè)、村36096個(gè)，2008年分別為1056個(gè)、16679個(gè)，分別減少1054個(gè)、19417個(gè)，減幅分別達(dá)50.2％、53.8％。

探索“以企帶村、村企共建”的新農(nóng)村建設(shè)新路徑。在新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中，提出了“以企帶村、村企共建”發(fā)展之路，“村企”結(jié)對(duì)幫扶，將工業(yè)的理念引入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，給新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)全新的思路、注入了發(fā)展的活力，形成了“以工哺農(nóng)、村企共贏、百姓得益”的局面。

建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體制。推行農(nóng)村最低生活保障制度、被征地農(nóng)民基本生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度、五保戶集中供養(yǎng)和農(nóng)村特困戶子女免費(fèi)入學(xué)制度。開(kāi)展扶貧攻堅(jiān)，加大對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。2005年全面推行了農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶持制度，父母年滿60歲，可領(lǐng)到每月50元獎(jiǎng)勵(lì)扶助資金。

培養(yǎng)新一代農(nóng)民和加強(qiáng)農(nóng)村班子建設(shè)。從2003年開(kāi)始實(shí)施百萬(wàn)農(nóng)民教育培訓(xùn)工程，為破解新時(shí)期“三農(nóng)”問(wèn)題，適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的需要，探索建立大學(xué)生“村官”跟蹤培養(yǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。1995年率先招聘大學(xué)生擔(dān)任農(nóng)村基層干部。2007年全省選派1011名大學(xué)生到蘇北1011個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村任職，2008年1670名高校畢業(yè)生奔赴農(nóng)村，之后全省開(kāi)始實(shí)施“一村一社區(qū)一名大學(xué)生工程”，從2009年到2012年計(jì)劃選聘15000名高校畢業(yè)生到村(社區(qū))任職。

通過(guò)對(duì)江蘇“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”基本做法進(jìn)行梳理與思考，可以得到以下幾點(diǎn)啟示：

工業(yè)與農(nóng)業(yè)，城市與農(nóng)村是相互依存。共興共榮的。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化根本出路在于工業(yè)化帶動(dòng)，農(nóng)村現(xiàn)代化根本途徑也在于依靠城市現(xiàn)代化帶動(dòng)。同時(shí)，也必須看到，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也是工業(yè)化城市化的基礎(chǔ)。片面地重工重城，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的加劇和城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，工業(yè)和城市可持續(xù)發(fā)展缺乏基礎(chǔ)，孤立地談農(nóng)民利益的保護(hù)和“三農(nóng)”的發(fā)展，就會(huì)失去大發(fā)展的機(jī)遇，失去統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)支持。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，既要重視解決入城農(nóng)民市民待遇問(wèn)題、發(fā)展機(jī)會(huì)均等等問(wèn)題，又要重視解決消除城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村的體制性、政策性障礙問(wèn)題?，F(xiàn)在城市吸納農(nóng)村要素的流入很方便，但城市要素流向農(nóng)村的渠道卻不暢。因?yàn)閾?dān)心城市資本對(duì)農(nóng)村資源和農(nóng)民利益的掠奪，用體制、法律、政策等多種手段將農(nóng)村“封閉”起來(lái)、“保護(hù)”起來(lái)，只會(huì)加劇農(nóng)業(yè)的萎縮和農(nóng)村的衰落。

進(jìn)一步強(qiáng)化放開(kāi)搞活的政策取向，大力推進(jìn)農(nóng)村改革。改革的難題再多，只要基層和群眾有足夠的改革創(chuàng)新的自主權(quán)，辦法就會(huì)比困難多。對(duì)基層和群眾在改革上顯現(xiàn)出來(lái)的積極性和創(chuàng)造性尤其要注意保護(hù)。

大膽創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展的體制和機(jī)制。根據(jù)未來(lái)農(nóng)村的新變化，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、城鎮(zhèn)布局、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)布局，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制。面對(duì)工業(yè)化城市化后必然帶來(lái)或業(yè)已發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)浪潮，抓緊修改完善相關(guān)的政策法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)村改革的健康有序推進(jìn)。

責(zé)任編輯：袁文