岳華峰

2000億的地方債一方面可能會軟化地方政府的債務(wù)約束,導(dǎo)致過度舉債,另一方面則是權(quán)力過度集中于中央,可能會導(dǎo)致大規(guī)模的尋租行為

今年二三季度,是我國地方債開閘放水的集中時間段。據(jù)財政部網(wǎng)站消息,截至6月底有30個省份和青島、大連、廈門3個計劃單列市共招標(biāo)發(fā)行37期地方政府債券,累計發(fā)行額達(dá)到1659億元,占全年2000億元地方債券發(fā)行規(guī)模的83%。預(yù)計在7月底之前,地方債的發(fā)放任務(wù)將全部完成。

2008年全國的中央財政赤字為1800億,2000億的地方債比去年全年的中央財政赤字尚多200億,并占今年財政赤字預(yù)算的20%以上。巨大的數(shù)額使地方政府在風(fēng)險防范上,面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

政府風(fēng)險堪憂

“地方財力緊張,除了發(fā)債這條路,實在沒有更好的渠道能填補(bǔ)這個資金缺口?！敝袊缈圃贺斮Q(mào)所研究員楊志勇如此評價爭議了十年的地方債開閘放行。而當(dāng)?shù)胤絺l(fā)放接近尾聲的時刻,更應(yīng)該關(guān)注的則是其背后的重重風(fēng)險。

今年地方債采用財政部代發(fā)的形式,其風(fēng)險幾乎等同于“金邊債券”——國債,因此,對個人或機(jī)構(gòu)投資者而言,購買地方債幾乎意味著沒有風(fēng)險,但是對發(fā)債的地方政府而言,是否也能同樣高枕無憂?

財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示,社會各界不用擔(dān)心地方政府的償債能力?！耙话銇碚f,政府在債務(wù)這方面的信譽(yù)度是最高的,如果說省級政府作為還本付息的主體來承擔(dān)這個責(zé)任的話,那么我覺得客觀地講,它至少可以稱為‘銀邊債券,還本付息的可靠性是比較高的?！?/p>

但是與賈康持相反觀點的也大有人在,東北財經(jīng)大學(xué)校長艾洪德教授指出,此次地方債發(fā)行可能會帶來一系列風(fēng)險:一是軟化了地方政府的債務(wù)約束,可能會出現(xiàn)地方政府過度舉債;二是權(quán)力過度集中于中央,可能會出現(xiàn)大規(guī)模的“尋租”行為。

此外,地方政府歷年巨額的、未公開的債務(wù)負(fù)擔(dān)也是眾多專家、學(xué)者倍感憂心的。楊志勇表示,盡管按照國家《預(yù)算法》的規(guī)定,“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡且恢币詠?很多地方政府都通過各種地方性的融資平臺大舉借債,制造了很多“直接的、間接的、顯性的、隱性的債務(wù)”。大量的縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府依靠舉債度日更是早已經(jīng)成為了公開的秘密。

此前有媒體披露,根據(jù)財政部的測算,截至2007年底,中國地方政府性債務(wù)總額達(dá)到4萬多億元,其中直接債務(wù)占80%,剩余20%為擔(dān)保性債務(wù)。而隱性債務(wù),則無法統(tǒng)計。“如果中央政府不能明確將這些債務(wù)分類化解,那么它將成為隱藏在地方政府內(nèi)部的一顆定時炸彈”。專家為此表示擔(dān)心。

考慮到這些因素,中央政府在地方債風(fēng)險控制上煞費(fèi)苦心,為了控制地方發(fā)債的規(guī)模與風(fēng)險,此次2000億元地方債在制度設(shè)計上做了精心安排。例如,募集資金的用途只能是中央財政投資地方項目的配套工程,以及民生項目,不得用于經(jīng)常性支出。為防止償債風(fēng)險,將地方債券所募集的資金納入地方財政預(yù)算管理,報地方人民代表大會審核、監(jiān)督。

“寅吃卯糧”之困

財政部在《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》中提到,“地方財政要足額安排地方政府債券還本付息所需資金,如果屆時還本確實存在困難,經(jīng)批準(zhǔn),到期后可按一定比例發(fā)行1～5年期新債券,分年全部歸還?！?/p>

但是,這次地方債究竟誰來承擔(dān)償還責(zé)任,目前仍然存在很大爭議。賈康表示,國家規(guī)定得很明確,地方政府承擔(dān)還本付息的責(zé)任,即地方政府是債務(wù)擔(dān)保人。但是,興業(yè)銀行資金營運(yùn)部首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委則指出,中央現(xiàn)已下發(fā)的文件還不足以確定地方債務(wù)的最后擔(dān)保人。“如果地方財政到年終不足以扣繳了怎么辦?是推給市場還是由中央政府承擔(dān)?”

中金公司固定收益分析師徐小慶說,央行決定3年的債券期限安排是有其用意的,最主要是可以防止道德風(fēng)險。目前地方政府存在較大規(guī)模的隱性債務(wù),而且可能存在“寅吃卯糧”的情況,即本屆政府借債,下屆政府來償還。如果債務(wù)期限較長,就不利于約束本屆政府,因為本屆政府不需要償還債務(wù)。但此次地方政府債的期限均為3年,在2012年到期,而下一次地方政府換屆在2013年,即在本屆政府任內(nèi)到期,因此本屆地方政府有義務(wù)保證債券的還本付息。

究竟會以何種方式解決這個問題,財政部預(yù)算司地方政府性債務(wù)管理處負(fù)責(zé)人表示,“目前財政部沒有研究、更沒有出臺這一政策”。

有待監(jiān)管的風(fēng)險透支

從現(xiàn)有地方政府發(fā)債的法律障礙與監(jiān)管風(fēng)險層面考慮,在目前地方政府投資沖動還缺乏有效約束的制度環(huán)境中,由中央政府采用“代發(fā)代還”發(fā)行地方政府債券的方式,無論對地方直接發(fā)債的風(fēng)險控制還是對市場拉動的積極影響的提高,無疑都是一件好事。

盡管如此,似乎對地方債券具體發(fā)行與投向過程中,所可能有的風(fēng)險還同樣要有所預(yù)期與應(yīng)對。

從市場角度講,今年2000億元地方政府債券的發(fā)行,是基于國家4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)劃與地方配套資金不足的需要。而由這個反周期經(jīng)濟(jì)決策的性質(zhì)決定,應(yīng)該可以說其政策目標(biāo)的出發(fā)點與歸宿無非就是:一是減小因金融危機(jī)所帶來的經(jīng)濟(jì)波動;二就是盡快使經(jīng)濟(jì)本身回復(fù)至由市場機(jī)制本身調(diào)節(jié)的正常軌道。所以在這個前提下,在這次地方債券發(fā)行及其資金使用過程中,勢必就會產(chǎn)生一個行政與市場的關(guān)系問題?；蛘邠Q句話說,這次地方債券的資金籌集與資金使用,同樣也面臨著一個是采用市場化方式還是行政方式的選擇,而這個選擇在結(jié)果上,不僅有關(guān)這次地方債券發(fā)行程序本身是否具備公正及其公正水準(zhǔn)高低,而且對于資金使用角度講,這個結(jié)果還有關(guān)資金投向配置的效率與優(yōu)化程度,并最終還會對有關(guān)的經(jīng)濟(jì)刺激規(guī)劃目標(biāo)的有效性產(chǎn)生不同程度的影響。就此而言,在這次地方債券發(fā)行與資金使用方式的選擇問題上,如何在市場與行政關(guān)系之間予以權(quán)衡與有所兼顧,同樣也會存在相關(guān)認(rèn)識與把握上的風(fēng)險。并且,對此作出必要的預(yù)期和應(yīng)對,顯然也是地方政府所不得不面對,同時也要重視的命題。

從社會公共利益觀點看,今天的債就是明天的稅。埋單者,是眾多的納稅人。所以就此而言,相關(guān)資金項目的安排、及其相關(guān)程序的安排,在情理上無疑也應(yīng)當(dāng)對與民生直接有關(guān)的項目作出優(yōu)先性的安排,并且這樣的優(yōu)先在程序與結(jié)果上還應(yīng)當(dāng)是充分公開透明的,同時還是可以進(jìn)行有效監(jiān)督的。

只有如此,相關(guān)的政府公共投資計劃本身才會具備所應(yīng)有的社會公共性質(zhì),也只有如此,政府的公共投資才能在最大程度上得到社會公眾的認(rèn)可與信服。而這,同樣也是在這次地方政府債券發(fā)行時所要予以注意的重要問題。

所以,面對這次相對大額的地方政府債券的發(fā)行,不論以市場公正與有利社會公共利益層面講,對其過程中所可能產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險做好相應(yīng)的預(yù)期與應(yīng)對,不但對行政水平是一種考驗,同時還是一個需要引起足夠重視的社會公共命題。