盂　茜

[摘要]食品質(zhì)量安全問題從狹義上講關(guān)系到人們的身體健康，從廣義上講關(guān)系到我們民族素質(zhì)的提高，關(guān)系到和諧社會的建設(shè)。但我國目前食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制還存在一定程度的缺失，因此關(guān)注食品質(zhì)量安全、加強監(jiān)管機制建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。

[關(guān)鍵詞]食品質(zhì)量安全；監(jiān)管；機制；法律體系；檢測

[中圖分類號]D920.0[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1009－2234(2009)03－0095－02

改革開放以來，隨著我國國民經(jīng)濟水平不斷提高，居民對食品的需求由要“吃飽”變成了要“吃好”，對食品質(zhì)量安全的要求也在逐漸提高。然而，近年來連續(xù)出現(xiàn)的食品質(zhì)量安全問題越來越引起人們的擔(dān)憂，也呼喚社會各方面都來關(guān)注食品質(zhì)量安全問題，加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制的建設(shè)。

一、我國食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制的缺失

第一，缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)管法律體系。近年來廣泛實行的主要有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費者權(quán)益保護法》等等，但僅僅這些是不夠的。然而，就是這幾個法也只是對食品質(zhì)量安全作了概括性的說明，還存在著如下幾方面的問題：一是法律結(jié)構(gòu)界限不清。一個科學(xué)、規(guī)范的法律體系應(yīng)當(dāng)由核心結(jié)構(gòu)和配套結(jié)構(gòu)組成，但食品安全法律的問題恰恰在于未能形成法律的核心，法律沖突表現(xiàn)在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品衛(wèi)生法》之間。食品與產(chǎn)品的概念是種屬關(guān)系，《產(chǎn)品質(zhì)量法》是調(diào)整普通產(chǎn)品的法律規(guī)范，當(dāng)屬一般法；《食品衛(wèi)生法》是調(diào)整食品衛(wèi)生的專門法律，當(dāng)屬特別法，但我國卻是《產(chǎn)品質(zhì)量法》在法律適用上不斷延伸，一步一步地介入食品安全的具體監(jiān)管?！妒称沸l(wèi)生法》作為唯一一部調(diào)整食品生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)法，應(yīng)當(dāng)理所當(dāng)然地成為食品法律體系的核心，遺憾的是《食品衛(wèi)生法》在實施過程中其作用被不斷地弱化，適用空間不斷壓縮，無法對體系內(nèi)的其他法律規(guī)范發(fā)揮指導(dǎo)作用。二是在內(nèi)容上存在著相互重復(fù)的現(xiàn)象，不同的法表述的是同樣的問題，但又缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，比如關(guān)于無公害食品、綠色食品(AA級、A級)規(guī)定就名目繁多。三是存在著較多的法律監(jiān)管盲區(qū)，法律、法規(guī)內(nèi)容不細(xì)，對一些明顯違背民意的行為法律上又都是空白點，無法準(zhǔn)確界定。比如，衛(wèi)生執(zhí)法部門在執(zhí)法中對經(jīng)營者的非法所得的認(rèn)定就缺乏明確的手段，對不法黑加工點可以吊銷其營業(yè)執(zhí)照，而對那些無證經(jīng)營的黑加工點則無照可吊，對他們的監(jiān)管只能是以罰代管，對其相關(guān)責(zé)任人的處理，只要不造成嚴(yán)重的社會影響和人命案，就難以追究其刑事責(zé)任。四是有些法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)，操作性不強，對食品質(zhì)量安全事件的處罰規(guī)定不明確，對實際問題缺乏約束力，處罰力度不足，不法行為的違法成本較低，造一次假的所得能抵得上多次罰款，這也就助長了違法者的投機心理。實踐證明，我國的食品質(zhì)量安全法不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，不能適應(yīng)不斷提高人民物質(zhì)生活水平的需要，也不能適應(yīng)企業(yè)參與國際競爭的需要。

第二，監(jiān)管制度推行不利。一是行政監(jiān)管體系缺乏健全機制，長期以來我國對食品的質(zhì)量和安全的管理是只有《食品質(zhì)量法》沒有《食品安全法》，2009年全國人大通過了《食品安全法》，這是一個歷史性的發(fā)展，然而這個法規(guī)定的是分段管理模式，由衛(wèi)生部牽頭負(fù)責(zé)組織查處食品安全重大事故；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的監(jiān)管；國家工商總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管，筆者認(rèn)為這種分段管理在操作過程中是難以做到各部門職責(zé)無縫銜接的。多頭管理導(dǎo)致職能交叉，職能交叉導(dǎo)致職責(zé)不清，職責(zé)不清導(dǎo)致責(zé)任不到位，責(zé)任不到位導(dǎo)致生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域監(jiān)管出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)或空缺環(huán)節(jié)，這樣既容易使違法生產(chǎn)經(jīng)營者有了生存的縫隙，也使出現(xiàn)問題時難以找到真正的責(zé)任主體。二是食品質(zhì)量監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)滯后，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院院長羅云波說“現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)中等同或等效采用國際通用標(biāo)準(zhǔn)程度不高，盡管在食品出口行業(yè)中普遍標(biāo)準(zhǔn)較高，但較弱的生產(chǎn)技術(shù)水平和標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)統(tǒng)一會制約我國食品行業(yè)在國際市場中的競爭力和提升空間”。有些地方標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)業(yè)、商業(yè)、輕工、環(huán)境、衛(wèi)生等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)存在互不配套、相互矛盾、不便執(zhí)行的情況，采用國際標(biāo)準(zhǔn)比例低，最關(guān)鍵的是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)差距較大，有大量食品無標(biāo)生產(chǎn)、無標(biāo)上市、無標(biāo)流通，在城鄉(xiāng)結(jié)合部和廣大農(nóng)村市場尤為明顯，更為嚴(yán)重的是，我國的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)與國際通行的標(biāo)準(zhǔn)在理念和需求上是脫軌的。另外，我國是世界上唯一的具有兩套食品檢測標(biāo)準(zhǔn)的國家，一個是“食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，法律依據(jù)是《食品質(zhì)量法》，制訂的單位是國家質(zhì)檢總局，另一個是“國家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”，依據(jù)的法律是《食品衛(wèi)生法》，執(zhí)行的單位是國家衛(wèi)生部。這兩套標(biāo)準(zhǔn)同樣規(guī)定的鉛含量，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不一樣，在同樣的食品里面安全標(biāo)準(zhǔn)含量不一樣，兩個部門按照不同的標(biāo)準(zhǔn)檢驗同一個企業(yè)的產(chǎn)品，執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)。有的按照這個標(biāo)準(zhǔn)可能合適，按照那個標(biāo)準(zhǔn)可能又不合適。

第三，我國的食品質(zhì)量安全檢測機制落后。一是檢測手段不完善，大量的食品安全檢測工作是在基層進行的，但是由于基層的食品安全檢測設(shè)備落后，使檢測的不準(zhǔn)確、不及時，有些比較大的檢測項目省級以下的許多地方由于設(shè)備和人才的不足是無法完成的，這也影響了食品質(zhì)量安全信息及時有效的反饋。二是由于一些檢測人員素質(zhì)不高收受生產(chǎn)經(jīng)營者的賄賂，使許多問題食品在接受檢測時問題被掩蓋，這種責(zé)任不僅無人追究，而且這樣的問題食品還可以長期堂而皇之的進入市場，這種食品中有的問題明顯可以馬上發(fā)現(xiàn)并得到糾正，而有的問題則是隱蔽性的，要較長時間才能顯現(xiàn)出來，其累積造成的社會危害將會更大。三是檢測空白依然存在，目前在食品質(zhì)量安全檢測中主要關(guān)注一些顯性因素，而對一些隱性因素則易忽略，比如，一些超市中存放食品的環(huán)境嚴(yán)重不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，在一些知名大超市的倉庫和貨品銷售區(qū)發(fā)現(xiàn)過多起老鼠串動事件，經(jīng)營者認(rèn)為這是正常的，還有的超市將即將過期和已經(jīng)過期的食品打折銷售或與其他食品打包銷售，這種行為被認(rèn)為是促銷，事實上這是在利用消費者的價格盲目心理誤導(dǎo)消費者。

二、加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制建設(shè)

第一，進一步加強食品質(zhì)量安全法律體系的建設(shè)。一是要逐步完善我國食品質(zhì)量安全的法律、法規(guī)體系，對現(xiàn)有食品質(zhì)量安全監(jiān)管法中不規(guī)范的內(nèi)容進行調(diào)整，對于法律監(jiān)管上的空白點要加以補充，讓執(zhí)法人員有法可依，對經(jīng)營者也能起到有效的約束作用。呼喚多年的《食品安全法》已于2009年2月28日正式出臺，這標(biāo)志著我國食品安全的法制進程開始提速，并逐步走向良性發(fā)展道路。但僅靠一部《食品安全法》不可能囊括并解決所有問題，應(yīng)該以《食品安全法》為主、建立起一套從農(nóng)田到餐桌全程監(jiān)管的、既有中國特色又與國際接軌的食品質(zhì)量安全法律體系。二是要積極開展對外交流活動，借鑒國外先進國家食品質(zhì)量安全的立

法經(jīng)驗和法律內(nèi)容，從根本上改變我國的法律法規(guī)總是落后于社會發(fā)展的局面，使我國的食品質(zhì)量安全法律體系能與時代發(fā)展同步。三是要加大對違法分子的懲治力度，對于違反食品質(zhì)量安全法的人無論生產(chǎn)和經(jīng)營數(shù)量多少，都要移送司法機關(guān)追究其刑事責(zé)任，并給予重罰，這樣方可打擊不法分子的制假、售假行為。

第二，進一步明確食品質(zhì)量安全監(jiān)管職能。一是要建立責(zé)權(quán)明晰的監(jiān)管體系，今年初頒布的《食品安全法》規(guī)定實行分段管理模式，要做到這一點各職能部門首先要遵循統(tǒng)一的管理目標(biāo)，要有彼此負(fù)責(zé)的意識，其次要劃清明確的責(zé)權(quán)界限，理順責(zé)權(quán)關(guān)系，消除監(jiān)管盲區(qū)，具體來講就是在本部門工作中努力為其他部門的工作創(chuàng)造條件，遇到問題努力在本部門負(fù)責(zé)的階段解決，絕不推到下一階段，絕不越權(quán)管理；還要暢通政務(wù)公開渠道，向社會公開承諾，明確辦事規(guī)程，讓每項工作都在向社會告知下操作，從而提高行政效能，促進依法行政。二是要加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，培養(yǎng)一支作風(fēng)扎實、素質(zhì)過硬的食品質(zhì)量安全監(jiān)管隊伍，監(jiān)管人員不僅要有較強的事業(yè)心和責(zé)任感，要做到勤政廉政，還要有較強的監(jiān)管業(yè)務(wù)知識，能夠把好食品質(zhì)量安全關(guān)，起到安全衛(wèi)士的作用，要做到兩個服務(wù)，即為社會發(fā)展服務(wù)、為人民的生活健康服務(wù)。三是完善檢測手段，制定嚴(yán)格的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，各級政府要加大檢測設(shè)備的投入力度，做到檢測得及時、準(zhǔn)確，對于不符合食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、隨意添加有害物質(zhì)的食品堅決不許流入市場，確保食品從農(nóng)田到餐桌全過程的安全。

第三，要引導(dǎo)企業(yè)的自律行為。企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，只有把好產(chǎn)品源頭這一關(guān)，才能從根本上保證食品質(zhì)量的真正安全，因此，作為第一責(zé)任人的企業(yè)必須要把社會責(zé)任感看成是企業(yè)生存之本。一是要有計劃地組織食品企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、管理人員、技術(shù)人員進行社會主義道德文化的教育，通過喚起人的良知，抨擊丑惡現(xiàn)象，把食品行業(yè)的道德納入食品質(zhì)量安全誠信范圍中。二是要進行《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《食品安全法》等法律法規(guī)、市場準(zhǔn)入制度以及質(zhì)量管理知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使其明確作為食品安全第一責(zé)任人，必須依法取得生產(chǎn)許可，并依法承擔(dān)法律責(zé)任，要通過市場準(zhǔn)入審查，幫助企業(yè)完善生產(chǎn)條件和質(zhì)量檢驗手段，提高質(zhì)量保證能力和食品質(zhì)量安全水平，使全體從業(yè)人員掌握基本技能和政策，在努力培育食品行業(yè)的名優(yōu)產(chǎn)品、積極引導(dǎo)消費、打擊仿冒名牌等項工作中。進一步提高為社會服務(wù)的有效性。

第四，讓消費者有參與監(jiān)管的機會。食品質(zhì)量安全監(jiān)管僅僅靠政府各職能部門是不夠的，還必須有廣大消費者的參與，畢竟廣大的消費者是食品質(zhì)量安全的直接受用者。一是要提高消費者對食品質(zhì)量安全的監(jiān)管意識，過去我國的消費者對食品質(zhì)量安全的監(jiān)管意識淡薄，近年來頻繁出現(xiàn)的食品質(zhì)量安全事故逐漸激發(fā)了消費者的質(zhì)量意識，但由于缺乏可行的監(jiān)督機制也只能是無可奈何、等待政府去處理，所以政府有關(guān)部門應(yīng)建立起確保消費者對食品質(zhì)量安全有知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法訴訟權(quán)等機制，這樣才能增強消費者的監(jiān)管意識，堅定監(jiān)管信心。二是加強對消費者食品質(zhì)量安全常識的宣傳普及，由于我國剛剛脫離溫飽狀態(tài)，廣大消費者長期為“吃飽”而努力，對于如何“吃好”還處于認(rèn)識初級階段，對食品質(zhì)量安全知識更是缺乏，這也就給不法分子以可乘之機，為此要通過社區(qū)、市場等場所進行食品質(zhì)量安全的宣傳普及，使消費者能夠更好地維護自身的健康。三是建立長效監(jiān)管渠道，允許消費者參與立法和修訂過程，使消費者的意見直接能夠體現(xiàn)在食品法中，利用媒體、網(wǎng)站、宣傳欄等多種形式向社會公布舉報電話、信箱等向社會做出“有報必查、有假必打”的社會承諾，讓消費者實現(xiàn)有效監(jiān)管。

食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制是市場機制的重要組成部分，加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制建設(shè)有助于保障人民的身體健康、有助于保障社會的和諧穩(wěn)定。我們要用科學(xué)發(fā)展觀的精神指導(dǎo)食品質(zhì)量安全監(jiān)管機制的建設(shè)，為廣大人民群眾創(chuàng)造一個科學(xué)健康的生活環(huán)境。

[參考文獻]

[1]李平，全球最大糧商建言中國：食品安全標(biāo)準(zhǔn)亟待提高[N]，經(jīng)濟觀察報，2009－04－11。

[責(zé)任編輯敖紅]