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“以禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)為切入點”的含義

傳統(tǒng)發(fā)展模式中，生態(tài)環(huán)境價值往往不被考慮，導(dǎo)致“環(huán)境無價、資源低價、商品高價”，資源開發(fā)者往往把開發(fā)造成生態(tài)破壞的外部不經(jīng)濟性轉(zhuǎn)嫁給社會。建立和完善生態(tài)補償機制，是緩解和有效解決這一問題的關(guān)鍵。浙江省樂清市以“禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)”為切入點，在推行生態(tài)補償機制建設(shè)方面展開新的成功的探索，并取得階段性的成果。

2006年以來，樂清市生態(tài)辦、發(fā)改局、環(huán)保局、財政局等有關(guān)部門就對樂清市開展生態(tài)補償機制的建設(shè)做了大量的嘗試性和探索性的工作。2008年，樂清市人民政府綜合各部門的意見和建議，出臺了《關(guān)于對樂清市生態(tài)環(huán)境功能禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)實行生態(tài)補償?shù)耐ㄖ?。根?jù)《樂清市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》，樂清市劃分為禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)、限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)、優(yōu)化準(zhǔn)入?yún)^(qū)和重點準(zhǔn)入?yún)^(qū)等四類區(qū)域。

禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)是生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感、具有特殊保護價值的地區(qū)，也是對維護區(qū)域生態(tài)安全具有重要作用的地區(qū)。禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何與其主要生態(tài)服務(wù)功能無關(guān)的項目，但在該區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾多年來直接或間接犧牲了一定的經(jīng)濟利益和發(fā)展機會。按照“誰保護、誰受益”和多元籌資、定向補償?shù)脑瓌t，對該區(qū)域內(nèi)的或與該區(qū)域相關(guān)的生態(tài)建設(shè)項目給予優(yōu)先安排、重點支持，給予生態(tài)保護投資者一個長期比較穩(wěn)定的回報，進一步提高該區(qū)域群眾保護生態(tài)環(huán)境積極性，這對于全面落實科學(xué)發(fā)展觀，努力實現(xiàn)全市經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的“雙贏”具有十分重要的意義。

樂清市在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)試行生態(tài)補償機制，既體現(xiàn)生態(tài)補償機制的基本原理和基本原則，同時更加側(cè)重實際可操作性，做到四個明確：“補償范圍明確、補償資金明確，補償方法明確，補償路徑明確”，取得了成功的經(jīng)驗，并不斷完善政策措施，這一做法得到了浙江省環(huán)保局和溫州市環(huán)保局的認(rèn)可，在浙江縣市一級層面大力推廣。

推行生態(tài)補償機制的新探索

1樂清市生態(tài)補償范圍的確定

樂清市首次實行生態(tài)補償試點的范圍為《樂清市生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》所劃定的禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)，包括雁蕩山風(fēng)景區(qū)資源保護生態(tài)環(huán)境功能區(qū)(雁蕩山“二靈一龍”核心景區(qū))、西門島紅樹林保護生態(tài)環(huán)境功能區(qū)、淡溪水庫飲用水源保護生態(tài)功能區(qū)、白石水庫飲用水源保護生態(tài)功能區(qū)、鐘前水庫飲用水源保護生態(tài)功能區(qū)和十八生水庫飲用水源保護生態(tài)功能區(qū)等6個，總面積為16.96 km²。6個禁止準(zhǔn)人區(qū)和其相關(guān)區(qū)域工程類項目涉及樂成鎮(zhèn)、城北鄉(xiāng)、白石鎮(zhèn)、淡溪鎮(zhèn)、嶺底鄉(xiāng)和雁蕩鎮(zhèn)等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)49個村。

樂清市生態(tài)補償主要針對禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)或為該區(qū)域服務(wù)的相關(guān)區(qū)域的飲用水源保護工程、農(nóng)村生活污水處理工程、農(nóng)村生活垃圾處理工程、生態(tài)公益林建設(shè)保護工程和經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)用于該區(qū)域環(huán)境保護事業(yè)等項目。

2樂清市生態(tài)補償?shù)闹饕绞?/p>

(1)禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的相關(guān)區(qū)域安排工程類補償。原則上只對禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)進行生態(tài)補償，但由于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的相關(guān)區(qū)域如飲用水源的上游區(qū)域?qū)箿?zhǔn)入?yún)^(qū)貢獻巨大或影響巨大，必須考慮一并實行生態(tài)環(huán)境保護，因此對飲用水源的上游區(qū)域安排生活污水、生活垃圾、水源保護三種工程類型的生態(tài)補償，但不對生態(tài)公益林實行生態(tài)補償。

(2)生態(tài)公益林保護項目所歸屬的行政村在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)相關(guān)區(qū)域但在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)以外的不安排工程類補償。如果生態(tài)公益林保護項目歸屬的村莊在禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)以外的，根據(jù)輕重緩急有別的原則，首次暫不安排工程類補償，只享受生態(tài)公益林保護類補償。

(3)資金測算?？紤]到首次生態(tài)補償所涉及的村莊規(guī)模較小，因此，工程類補助資金以平均法統(tǒng)計，每個村的生活污水處理工程投資補助以50萬元計，生活污水處理工程補助49個村(其中12個村已經(jīng)完成)共需1850萬元；每個村的生活垃圾工程補助以0.5萬元計，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾中轉(zhuǎn)站工程補助以10萬元計，共需95(0.5×50+7×10=95)萬元；飲用水源保護工程補助共需600萬元。工程類補助資金總計2545萬元，分5年實施；生態(tài)公益林保護類補助每年約6萬元。

3、樂清市生態(tài)補償資金的籌措和使用

(1)設(shè)立生態(tài)補償資金，實行?？顚Ｓ谩㈨椖抗芾?。生態(tài)補償資金主要來源；生態(tài)市建設(shè)專項資金每年籌資規(guī)模確保500萬元以上。今后隨著補償范圍的擴大和機制的進一步完善，逐步擴大資金規(guī)模。

(2)生態(tài)補償資金使用實行項目化管理、分線負(fù)責(zé)。①對位于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)或相關(guān)區(qū)域的農(nóng)村生活污水處理工程，由項目實施單位提出申請，經(jīng)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府初審后集中上報市環(huán)保局，市環(huán)保局按規(guī)定程序?qū)ζ溥M行審核，經(jīng)審定合格后給予工程補助。農(nóng)村生活污水處理工程實施分級負(fù)擔(dān)機制，由實施單位負(fù)擔(dān)10％、市級補助90％。②對位于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)內(nèi)或相關(guān)區(qū)域的農(nóng)村生活垃圾處理工程，由市“清潔鄉(xiāng)村行動”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核、匯總后報市環(huán)保局。生態(tài)補償資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式中轉(zhuǎn)站和村莊垃圾收集房土建部分，在原規(guī)定的基礎(chǔ)上再給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村所負(fù)擔(dān)部分50％的補助。具體由舊村改造指揮部組織實施。③對位于禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的生態(tài)公益林保護項目，由市農(nóng)業(yè)(林業(yè))局審核、匯總后報市環(huán)保局。除按原有的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)補助外，生態(tài)補償資金再予以每年每公頃30元的補助。具體由市農(nóng)業(yè)(林業(yè))局組織實施。④飲用水源保護及其他經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)的補償項目由項目實施單位提出申請，并上報市環(huán)保局，市環(huán)保局按規(guī)定程序?qū)ζ溥M行審核，項目驗收合格后給予補助。

(3)項目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)財務(wù)制度規(guī)定使用專項資金，加強財務(wù)管理和會計核算，提高資金使用效益。當(dāng)年沒完成的項目，結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)安排。嚴(yán)禁截留、挪用和轉(zhuǎn)作他用。項目實施單位應(yīng)及時向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、主管部門和市環(huán)保局報告項目實施狀況，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常督查。

(4)使用生態(tài)補償資金的項目完成后，要達到保護生態(tài)環(huán)境、補償平衡的目標(biāo)，項目實施結(jié)果報送市環(huán)保局。市環(huán)保局不定期地對生態(tài)補償資金的使用情況進行監(jiān)督檢查，落實跟蹤問效。

實踐中提出的意見建議和努力方向

樂清市在全省第一個結(jié)合生態(tài)環(huán)境功能禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)推出了生態(tài)補償政策，但離真正意義上的生態(tài)補償機制還有不少的差距，尚需在以下幾個方面不斷實踐，努力完善。

一是擴大補償范圍。除生態(tài)環(huán)境功能禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)以外，樂清市的生態(tài)環(huán)境功能限制準(zhǔn)入?yún)^(qū)還有很多地方擔(dān)負(fù)著重要的生態(tài)保護功能，但這次試點方案并沒有納入。

二是拓寬資金渠道。每年500萬的生態(tài)補償資金非常有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議給予增加。另外，除生態(tài)建設(shè)專項資金外，還可考慮對水資源費、林業(yè)恢復(fù)保證金、礦山恢復(fù)保證金、景區(qū)門票、海域使用金進行統(tǒng)籌，擴大資金籌集量。

三是整合部門力量。要加強部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的密切配合，整合生態(tài)補償資金和資源，形成合力，共同推進生態(tài)補償機制的全面、快速建立。

四是社會力量參與。充分發(fā)揮人大、政協(xié)及社會各界關(guān)

注生態(tài)補償機制的熱情，積極引導(dǎo)社會各方參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作的路子，多方并舉，合力推進。

五是深入科學(xué)研究。進行深度生態(tài)補償科研，建立環(huán)?？蒲袑ｍ椊?jīng)費，用于環(huán)保科技支撐力量建設(shè)，優(yōu)先保證深入進行生態(tài)補償科研費用。

樂清市以禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)為切入點建立生態(tài)補償機制，使我們認(rèn)識到，這是一項雙向互動、不斷提高的工作，既需要自下而上的實踐與探索，在實踐中不斷積累經(jīng)驗，并把經(jīng)驗升華為理論；也需要自上而下的政策、法規(guī)配套，不斷強化生態(tài)補償?shù)闹贫然\行。我們認(rèn)為需要從以下幾個方面加強工作。

1加強生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ?/p>

環(huán)境財政稅收政策的穩(wěn)定實施，生態(tài)項目建設(shè)的順利進行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。必須加強生態(tài)補償?shù)牧⒎üぷ鳎瑥姆缮厦鞔_生態(tài)補償責(zé)任和各生態(tài)主體的義務(wù)，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)。建議盡快制定相關(guān)法規(guī)對我國生態(tài)、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展做出全局性的戰(zhàn)略部署，對生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出科學(xué)和系統(tǒng)的安排。同時，修訂有關(guān)法規(guī)，使其更關(guān)注農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)，完善環(huán)境污染整治法律法規(guī)，把生態(tài)補償逐步納入法制化軌道。

2完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策

增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅。將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采與促進生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來，提高資源的開發(fā)利用率。同時，加強資源費征收使用和管理工作，增強其生態(tài)補償功能。進一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林等各種資源稅費的征收使用管理辦法，加大各項資源稅費中使用于生態(tài)補償?shù)谋戎亍?/p>

3加快建立“環(huán)境財政”

把“環(huán)境財政”作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ?。加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境保護的支持力度，多渠道擴大資金來源。按照完善生態(tài)補償機制的要求，進一步調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。資金的安排使用應(yīng)著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的區(qū)域性、流域性重點環(huán)保項目，加大對區(qū)域性、流域性污染防治，以及污染防治新技術(shù)新工藝開發(fā)和應(yīng)用的資金支持力度。大力推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，發(fā)展生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，積極構(gòu)建與生態(tài)環(huán)境保護要求相適應(yīng)的生產(chǎn)力布局；大力支持開發(fā)利用沼氣、風(fēng)能、太陽能等非植物可再生能源，以解決山區(qū)、老區(qū)農(nóng)村燃能問題。

4建立以政府投入為主、全社會支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體制

建立健全生態(tài)補償投融資體制，既要堅持政府主導(dǎo)，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度耄忠e極引導(dǎo)國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護資金。積極利用國債資金、開發(fā)性貸款等，努力形成多元化的資金格局。

5積極探索市場化生態(tài)補償模式

廣泛開展宣傳教育活動，樹立科學(xué)發(fā)展觀，引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價格真正反映其稀缺程度，達到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng)。積極探索資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

6提供完善生態(tài)補償機制的科技和理論支撐

完善生態(tài)補償機制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚有很多重大問題需要深入研究，并提供科學(xué)依據(jù)。如，需要探索建立適合樂清實際的資源環(huán)境價值評價、開展自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計監(jiān)測，開展“綠色GDP”核算，研究自然資源和生態(tài)環(huán)境價值的量化評價，研究資源耗減、環(huán)境損失的估價方法，使生態(tài)補償機制的經(jīng)濟性得到顯現(xiàn)，還應(yīng)努力提高生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，大力開發(fā)利用生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護新技術(shù)和新能源技術(shù)等、為生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)提供技術(shù)支撐。

(責(zé)編胡明剛)