莊財(cái)康

摘要：面對(duì)農(nóng)村城市化和工業(yè)化的浪潮,少數(shù)具備條件的新型鎮(zhèn)(街道)即中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市,是中國(guó)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城市化的一種趨勢(shì)。本文以浙江龍港為例，分析了現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度瓶頸，探討了小城鎮(zhèn)管理體制改革的必要性和對(duì)策，建設(shè)區(qū)域中心城市是小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的必然趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：龍港 小城鎮(zhèn)管理體制 改革政策評(píng)析

在工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化高速推進(jìn)的同時(shí)，我國(guó)行政管理體制改革和政府治理轉(zhuǎn)型滯后而造成的小城鎮(zhèn)政府體制和管理方法的僵化，已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制約因素之一。

一、 小城鎮(zhèn)管理體制對(duì)龍港城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約影響分析

經(jīng)過(guò)25年的快速發(fā)展，龍港現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新發(fā)展的階段，即由城鎮(zhèn)型向城市型，由粗放型向集約型，由居民向現(xiàn)代文明市民轉(zhuǎn)變的新階段?，F(xiàn)有的行政體制，特別是行政區(qū)劃體制出現(xiàn)的新矛盾和新問(wèn)題，主要問(wèn)題是：其一，與蒼南縣的關(guān)系仍然存在權(quán)力的不平衡，在一定程度上仍受到制約；其二，與平陽(yáng)縣鰲江鎮(zhèn)的關(guān)系。由于分屬兩個(gè)縣管轄，存在嚴(yán)重行政分割現(xiàn)象，兩鎮(zhèn)同處鰲江口，卻不能聯(lián)手共建，各自為政。其三，與溫州市乃至浙江全省的城市體系規(guī)劃的關(guān)系很不合拍。近年來(lái)，由于行政體制的束縛，龍港更是深深的陷入發(fā)展的困惑之中。

龍港的發(fā)展和問(wèn)題給我們?nèi)缦轮T多啟示：(1)鄉(xiāng)村城市化是我國(guó)城市化的主流；(2)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的自下而上城鎮(zhèn)化模式，應(yīng)逐步成為我國(guó)城市化的重要模式，在許多地區(qū)甚至是主要模式；(3)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，行政區(qū)劃體制的調(diào)整仍是中國(guó)推進(jìn)城市化的重要手段。而龍港現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制，不利于城市化的進(jìn)一步發(fā)展，不利于實(shí)行高效的行政管理，不利于經(jīng)濟(jì)升級(jí)，不利于社會(huì)穩(wěn)定，從而嚴(yán)重影響了龍港城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升，最終導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的緩慢。龍港要在鰲江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮更大的集聚和輻射作用，就必須在行政體制上有大的突破，加快建設(shè)鰲江流域區(qū)域中心城市。

二、行政管理體制的改革和調(diào)整是城市化的必然趨勢(shì)和客觀要求

中國(guó)加入WTO，一方面，有利于城市化水平的提高和一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，按照城市的要求進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)；另一方面，也要求新發(fā)展的小城鎮(zhèn)加速同世界接軌，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的需求，提高自身的競(jìng)爭(zhēng)力，提升城市的形象。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展與城市化的推進(jìn)，行政區(qū)劃的改革和調(diào)整已迫在眉睫。

許多地方的發(fā)展證明，城市作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的載體，城市居民的生活空間是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果和要求。行政區(qū)劃只不過(guò)是順應(yīng)歷史發(fā)展和客觀要求的一種上層建筑。城市與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)地位、經(jīng)濟(jì)作用和行政地位是不同的，存在著重大差別的。小城鎮(zhèn)的發(fā)展不能代替城市的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政等級(jí)制度不應(yīng)成為城市形成的桎梏。行政體制作為上層建筑，應(yīng)該有利于或促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，而沒(méi)有理由阻礙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。

三、如何改善小城鎮(zhèn)行政管理體制, 改革現(xiàn)有的城市管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，需要開(kāi)拓思路,從多方面采取措施

（一）推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)協(xié)同機(jī)制，制定相關(guān)的配套政策。具體而言，一是強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)機(jī)制。落實(shí)中心鎮(zhèn)培育工程上，要對(duì)發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策作進(jìn)一步深入研究，按照普惠制的原則，加強(qiáng)政策資源整合，突出政策協(xié)同配套，發(fā)展壯大小城鎮(zhèn)。二是小城鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)發(fā)展。要理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級(jí)地方政府的關(guān)系，創(chuàng)新相應(yīng)的體制機(jī)制，促進(jìn)小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）促進(jìn)小城鎮(zhèn)政府從”管理型“向”公共服務(wù)型“轉(zhuǎn)變。”強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)“的改革增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)政府的職權(quán)，提升了小城鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力。小城鎮(zhèn)政府必須堅(jiān)持”小政府、大服務(wù)“的改革方向，按照”強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)發(fā)展職能、授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的職能“的思路，加快地方政府治理轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變。

（三）設(shè)立利益補(bǔ)償機(jī)制,確保切塊設(shè)市后原縣財(cái)政的平穩(wěn)過(guò)渡。鑒于縣財(cái)政大量抽調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)財(cái)政收入的現(xiàn)實(shí),為了避免一些地區(qū)小城鎮(zhèn)切塊設(shè)市后所帶來(lái)的財(cái)政收支失衡危機(jī),可采取一些過(guò)渡性的利益補(bǔ)償措施,以減少縣政府對(duì)此類(lèi)小城鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設(shè)市的阻力,化被動(dòng)為主動(dòng)。一種方案是新設(shè)市向原縣政府以逐年遞減的方式,支付財(cái)政收入損傷補(bǔ)償金；另一方案是上級(jí)政府在3-5年內(nèi)按逐年遞減方式核減切塊設(shè)市的縣政府上繳稅收額度,資金由新設(shè)市上繳的稅收彌補(bǔ)。

（四） 推進(jìn)小城鎮(zhèn)政府的制度建設(shè)：健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績(jī)考核制度和規(guī)劃建設(shè)用地制度

1.健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績(jī)考核制度。改革對(duì)政府管理要向社會(huì)公共事務(wù)轉(zhuǎn)變。要從小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村城市化、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，將業(yè)績(jī)考核的重點(diǎn)放在與居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、社會(huì)治安、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等方面，放在土地的節(jié)約集約利用方面。

2.規(guī)范小城鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃的制度程序，節(jié)約利用土地。首先必須加強(qiáng)規(guī)劃的法制化建設(shè)，理順縣鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃上的關(guān)系，約束小城鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)規(guī)劃上的行為。同時(shí)，建立規(guī)范的規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督檢查機(jī)制，建立確保規(guī)劃實(shí)施的制度和法律保障體系，規(guī)劃的編制要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，規(guī)劃的調(diào)整要按法定程序辦理。另外，還要加快土地制度改革，節(jié)約集約利用土地資源，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，使城市化過(guò)程惠及于民。

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