王文健

摘要燃油稅改革方案在各方爭(zhēng)議中終于確定了,國(guó)務(wù)院決定自2009年1月1日起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革。圍繞燃油稅爭(zhēng)論的問題有很多,從法學(xué)的角度,存在燃油稅的立法權(quán)屬于全國(guó)人大還是國(guó)務(wù)院的爭(zhēng)論。本文認(rèn)為從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定上講,國(guó)務(wù)院有燃油稅的立法權(quán),但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,包括燃油稅在內(nèi)一些重大涉稅事項(xiàng)的立法權(quán)應(yīng)該回歸人大,以充分貫徹稅收法定主義。

關(guān)鍵詞燃油稅改革授權(quán)立法稅收法定主義

中圖分類號(hào):D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-350-01

一、 從現(xiàn)行法律規(guī)定看,國(guó)務(wù)院有燃油稅的立法權(quán)

根據(jù)三權(quán)分立的理論模塊,立法權(quán)主要由立法機(jī)關(guān)行使。但是隨著行政事務(wù)增多和日趨復(fù)雜,使得立法機(jī)關(guān)無力制定良好的相關(guān)法律,于是授權(quán)立法應(yīng)運(yùn)而生?！笆跈?quán)立法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)議會(huì)授權(quán)制定的各種行政管理法規(guī)?！雹傥覈?guó)在改革開放初期也面臨相似的問題,當(dāng)時(shí)人大也通過授予國(guó)務(wù)院一定的立法權(quán)以應(yīng)對(duì)社會(huì)的巨變。我國(guó)的授權(quán)立法可以分為兩種:特別授權(quán)立法和普通授權(quán)立法。就燃油稅立法權(quán)歸屬的爭(zhēng)論而言,從現(xiàn)行的法律規(guī)定看,國(guó)務(wù)院有燃油稅的立法權(quán),理由如下:

全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院有特別授權(quán)。1985年,六屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。根據(jù)這一授權(quán),國(guó)務(wù)院享有關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革方面的立法權(quán)。 國(guó)務(wù)院已經(jīng)據(jù)此制定了增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅收條例,現(xiàn)在由國(guó)務(wù)院制定燃油稅改革方案也是符合這一特別授權(quán)的。

公路法修正案對(duì)國(guó)務(wù)院的普通授權(quán)。在1999年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)公路法>的決定》規(guī)定 “其一,國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金,具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定;其二,國(guó)務(wù)院在制定將公路和車輛收費(fèi)改為征稅的實(shí)施辦法時(shí),應(yīng)當(dāng)取消各種不合理收費(fèi),確定合理的征稅幅度,并采取有效措施,防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān);同時(shí)防止增加車輛用油以外的其他用油單位的負(fù)擔(dān)。”這里說的“費(fèi)改稅”的“稅”就是“燃油稅”,因?yàn)樽詮?994年提出燃油稅的動(dòng)議,到1999年公路法的修改,將公路收費(fèi)改為燃油稅一直是問題的關(guān)鍵。

我國(guó)《稅收征收管理法》第三條規(guī)定:“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的,依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”,這一規(guī)定也從另一方面肯定了法律授權(quán)條件下的稅收立法,因此由國(guó)務(wù)院制定燃油稅改革方案是合法的。

二、 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,燃油稅立法權(quán)應(yīng)該回歸人大

“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利,這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”②授權(quán)立法是基于立法機(jī)關(guān)缺乏立法能力而產(chǎn)生,但是授權(quán)立法可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用,尤其當(dāng)執(zhí)法者與立法者同屬一個(gè)部門的時(shí)候。為了防止權(quán)力的濫用,對(duì)授權(quán)立法必須有一定的限制,“從本質(zhì)上說,授權(quán)立法是一種‘有限的權(quán)力授予形式”③。具體到燃油稅的立法權(quán)問題,筆者認(rèn)為應(yīng)該逐步廢止不合理的授權(quán)規(guī)定;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,燃油稅立法權(quán)應(yīng)該回歸全國(guó)人大。

“從社會(huì)契約論出發(fā)來考察、剖析稅收的本質(zhì),稅收實(shí)質(zhì)上反映了公民與國(guó)家之間基于社會(huì)契約而形成的交換關(guān)系?！雹軓闹锌梢灾蓝愂帐枪衽c國(guó)家與公民最基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,因此“國(guó)家征稅必須事先征得公民的同意,公民或公民的代表通過法律的形式來表達(dá)他們?cè)诙愂辗矫娴囊庵?就成為客觀必然”⑤。而稅收法定主義,也正是基于這個(gè)意義上提出。“稅收法定主義, 就是稅的課賦和征收必須基于法律的根據(jù)進(jìn)行, 沒有法律的根據(jù), 國(guó)家就不能課賦和征收稅收。這里所說的法律, 是指狹義的法律?！雹薷鶕?jù)稅收法定主義,燃油稅立法權(quán)當(dāng)然是屬于作為人民代議機(jī)關(guān)的全國(guó)人大。“從長(zhǎng)期來看,隨著我國(guó)改革從摸石頭的路徑依賴淡出,國(guó)務(wù)院承擔(dān)的大量的立法任務(wù)將逐步回歸人大,稅收法定原則的國(guó)際含義才能在中國(guó)具有普適性。”⑦

我國(guó)個(gè)別法律涉及到了稅收法定主義的一些內(nèi)容,但尚沒有完全確立稅收法定主義原則?！读⒎ǚā分袑?duì)稅收事項(xiàng)僅僅規(guī)定為一種“相對(duì)保留”的事項(xiàng),不僅在理論上對(duì)稅收法定原則有所偏離,而且實(shí)踐中由于上世紀(jì)八十年代將“工商稅制改革”、“經(jīng)濟(jì)體制改革”和“對(duì)外開放方面”的稅收立法權(quán)授予了國(guó)務(wù)院,,使得稅收法定原則更難實(shí)現(xiàn)?！抖愂照魇展芾矸ā酚捎谥饕且徊烤唧w實(shí)施稅法的程序規(guī)定,其調(diào)整范圍涉及到稅收立法行為也不太妥當(dāng)。

徒法不足以自行,我們必須針對(duì)具體國(guó)情,有步驟、分階段的推進(jìn)稅收立法的改革?！翱紤]到現(xiàn)階段我國(guó)稅收法律體系尚未完善和全國(guó)人大及其常委的立法能力有限, 可以考慮重新制定法律授權(quán)國(guó)務(wù)院就立法條件尚不成熟的事項(xiàng)制定行政法規(guī)。但應(yīng)明確授權(quán)的目的、范圍、期限和監(jiān)督?！雹嘁环矫?要嚴(yán)格限制授權(quán)立法,八十年代那種“一攬子”式授權(quán)立法應(yīng)該被廢止,應(yīng)該實(shí)行“一事一權(quán)”的授權(quán)方式。另一方面要早日明確稅收法定主義原則,涉及稅收的重要立法事項(xiàng)應(yīng)該由全國(guó)人大制定法律。全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院要實(shí)現(xiàn)授權(quán)與限權(quán)的合理劃分, “不僅要防范行政權(quán)力的濫用, 而且還需要有一個(gè)有效的政府來維持法律秩序,借以保障人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的條件。賦予行政機(jī)關(guān)以立法權(quán)力應(yīng)該盡量有限度,并應(yīng)周密地規(guī)定立法的范圍和目的”⑨。

注釋:

①王名揚(yáng).英國(guó)行政法.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.1987. 108.

②[法] 孟德斯鳩.張雁琛譯.論法的精神.北京:商務(wù)印書館.1961.154-157.

③張艷.授權(quán)立法論.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2004(1).

豐豑王建平.論稅收法定主義.稅務(wù)研究.2005(2).

⑥劉莘,王凌光.稅收法定與立法保留.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008(6).

⑦馬光遠(yuǎn).燃油稅的立法權(quán)究竟屬于誰(shuí).出自馬光遠(yuǎn)博客(檢察日?qǐng)?bào)約稿).http://blog.sina.com.cn/s/blog_558acfe80100ch6n.html?tj=1.

⑧劉莘,王凌光.稅收法定與立法保留.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2008(6).

⑨張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究.法律出版社.1996 .624.