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摘要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要內容之一,流域是區(qū)域的一種特殊類型,以水資源的開發(fā)利用為核心的流域治理在落實科學發(fā)展觀、構建和諧社會當中的作用舉足輕重。本文從我國目前流域治理的現(xiàn)狀出發(fā),認真總結了我國流域治理現(xiàn)有模式下存在的問題,從區(qū)域公共管理的視角提出了構建我國流域治理模式的具體措施。

關鍵詞區(qū)域公共管理流域治理模式

中圖分類號:D63文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-273-01

在十七大報告中,胡錦濤總書記著重強調落實科學發(fā)展觀必須堅持統(tǒng)籌兼顧,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展是其重要的一個方面。流域作為區(qū)域的一種特殊類型,完善流域治理模式中的治理機構、立法以及公眾參與機制,積極構建區(qū)域公共管理視角下的流域管理新模式對促進區(qū)域的協(xié)調發(fā)展、構建社會主義和諧社會具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、我國流域治理現(xiàn)有模式存在的問題

(一)流域管理機構缺乏統(tǒng)一性和權威性

長期以來,我國對大河大湖的管理缺乏統(tǒng)一的有權威性的管理機構。流域機構僅僅作為水利部的派出機構,一方面受到水利部行業(yè)職能范圍的約束,另一方面又受到地方各省行政分權管理的影響,管理職能上存在地方與部門多頭重復、相互交叉。我國現(xiàn)有流域管理組織機構的單一性較強,如有的只負責水污染防治,有的只管防洪等,缺乏管理的統(tǒng)一性和權威性。

(二)流域管理法律環(huán)節(jié)薄弱

我國與流域管理有關的法律法規(guī)主要有水法、防洪法、水污染防治法、河道管理條例等,這些法律法規(guī)已授予流域管理機構流域水資源管理、保護、防洪、河道管理、水土保持、水工程管理等權限,但各項法律法規(guī)規(guī)定的管理體制存在一定差別,涉及流域管理的內容也不全面,制約了流域統(tǒng)一管理的實施。

(三)流域管理公眾參與不足

中國現(xiàn)行的流域管理基本上還是以行政推動為主,利益相關方參與不足,公眾參與的范圍和深度有限。目前利益相關方參與流域管理的機制還很不健全,許多涉水部門、地方政府將用水戶與民間組織等排斥在流域重要事件的決策過程之外。公眾參與不足不僅使公眾權益難以得到保障,而且影響公眾參與流域管理政策執(zhí)行的積極性和主動性。

二、我國流域治理現(xiàn)有模式存在問題的根源分析

(一) 現(xiàn)行流域管理體制的缺陷

轉型期內,我國現(xiàn)行流域管理體制最突出的問題是“多龍管水”,這種體制造成流域管理機構職能分割交叉,權責不明確,嚴重阻礙了水資源的可持續(xù)利用,導致流域管理機構統(tǒng)一性和權威性的缺失。多年來,我國基本上是以行政區(qū)劃對統(tǒng)一流域的水資源實行分塊管理。除此之外,中央有關部門也相應設立不同的流域管理機構,對水資源實行分行業(yè)管理。由于條塊相互分割,在流域內,上下游、左右岸、干支流的協(xié)調及水量調度、防汛抗旱、排澇治污及水土保持、河道航運等方面,往往因部門、地區(qū)之間厲害關系或意見不一致相互扯皮、發(fā)生糾紛。

(二)立法機制的不健全

我國流域治理法律環(huán)節(jié)的薄弱,其根源在于我國立法機制的不健全。流域管理立法進程嚴重滯后。2002年《水法》對流域機構的法律地位和職責做出了許多規(guī)定,但流域管理有關的配套規(guī)范性法律文件的立法工作遲緩,我國至今還沒有一部流域法。

(三) 公眾參與機制的滯后

在流域管理中由于公眾參與機制的滯后,導致了公眾參與明顯不足。一些地方政府部門受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響,不愿意聽取社會公眾的意見,更不愿意對公眾意見給予回應。同時,公眾自身有其局限性。目前,除一些大城市外,大部分地區(qū)的民眾只關注自己周圍與民生相關的小問題,“事不關己”的傳統(tǒng)觀念還制約著公眾參與的熱情。

三、區(qū)域公共管理視角下的我國流域治理新模式的構建

區(qū)域公共管理是一種空間治理哲學和形態(tài),本文流域治理新模式的構建就是在區(qū)域公共管理的視角下,打破以往流域治理機構的管制型管理,創(chuàng)新我國流域治理的現(xiàn)有模式。

(一) 創(chuàng)新流域管理機構

要建立統(tǒng)一、高效、有權威性的全國流域綜合管理機構。為提高流域管理行政效率,要加強流域管理機構的統(tǒng)一性和權威性,打破長期以來影響流域管理的條塊分割體制,因此首先要建立統(tǒng)一的強有力的流域管理機構,擴大其管理權限。目前,國務院推行的大部制改革為我們流域管理機構改革指明了方向。我們要精簡機構,成立流域綜合性事務管理機構以提高行政效率。在中央我們可以設立獨立的流域綜合管理局,打破“多龍管水”的混亂局面,有效提高流域管理效率。

(二)創(chuàng)新與完善流域管理的相關立法

《中華人民共和國水法》確立了我國流域與區(qū)域相結合的水資源管理體制,為我國的流域治理指明了方向。首先,我們要制定配套的法規(guī)。國家和各省級行政區(qū)域要圍繞《水法》制定配套法規(guī),理順水資源管理體制,切實實現(xiàn)流域的、區(qū)域的水資源統(tǒng)一管理,把天上水、地下水、地表水統(tǒng)一管起來,不僅管水資源的開發(fā)利用規(guī)劃,管水量分配,還要管水的質量,水的節(jié)約,以及水費的統(tǒng)一征收。其次,要用法律明確流域管理機構和行政區(qū)域在水資源管理中的職能。流域管哪些,區(qū)域管哪些,都要進行具體制度設定。所定的制度既要明確,又要便于操作。

(三)創(chuàng)新公眾參與機制,構建流域治理的多方博弈平臺

在中國推進公眾參與流域管理,需要從各個層面著眼,循序漸進地開展行動。從國家層面來看,完善相關的法律制度非常關鍵,建議在立法中應加強對社團組織、公民等非政府主體參與流域管理的權益規(guī)定;出臺具體的公眾參與的程序性規(guī)定。從流域層面來看,宜組建利益相關方參與的綜合性流域管理機構,舉辦具有廣泛參與性質的流域論壇。在各個政府部門,信息披露和意見征求均應得到進一步加強,NGO的發(fā)展需要得到廣泛的支持,同時要開展利益相關方參與流域管理的能力建設,建立和完善流域信息公開機制和平臺。

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[3]何俊仕.流域與區(qū)域相結合水資源管理理論與實踐.北京:水利水電出版社.2006.