張曉倩

摘要本文主要講述了海岸帶地區(qū)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中的重要性和海岸帶地區(qū)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì),從而提出海岸帶綜合管理以及走可持續(xù)發(fā)展道路的必要性。本文重點(diǎn)指出了我國(guó)現(xiàn)階段海岸帶綜合管理方面存在的相關(guān)法律問(wèn)題,并且針對(duì)這些不足的方面,從立法建設(shè)、沿海執(zhí)法、法律監(jiān)督、綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)置以及增強(qiáng)公民海洋法律意識(shí)等方面提出了相關(guān)見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞海岸帶海岸帶綜合管理法律問(wèn)題建議

中圖分類(lèi)號(hào):D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-251-02

海岸帶是陸地、大氣、海洋相交的地區(qū),這里有較高的物理能量,生物多樣性,自然過(guò)程極為活躍并且演變也是比較劇烈的。人類(lèi)的大量開(kāi)發(fā)活動(dòng),而且在全球變化中十分脆弱。由于海岸帶具有的特點(diǎn),人們對(duì)其進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)和利用。在自然和人類(lèi)雙重作用下,海岸帶的環(huán)境和資源正經(jīng)歷著前所未有的發(fā)展變化,發(fā)生了許多有礙可持續(xù)利用的嚴(yán)重問(wèn)題。

由于海岸帶在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中起到了十分重要的作用,并且現(xiàn)在面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì),這就要求我們必須重視海岸帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù),適當(dāng)?shù)膶?duì)其資源開(kāi)發(fā)利用,以實(shí)現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

一、海岸帶綜合管理的概念和意義

海岸帶綜合管理(ICZM integrated coastal zone management)是為了實(shí)現(xiàn)海岸帶的可持續(xù)發(fā)展而進(jìn)行的一種多層次的綜合管理模式。其是為了解決目前和長(zhǎng)期的海岸帶管理問(wèn)題,包括生境的喪失、水質(zhì)的下降、水文循環(huán)中的變化、沿岸資源的枯竭、海平面上升的對(duì)策及全球氣候變化影響等問(wèn)題的一種管理體制,也是確定和遇見(jiàn)未來(lái)機(jī)會(huì)的一種方法。其是海岸帶管理(CAM)、海岸帶資源管理(CRM)、海岸帶區(qū)域管理(CAM)等的綜合。它的目標(biāo)是最大限度獲取海岸帶所提供的利益,并盡可能減少各項(xiàng)活動(dòng)之間的沖突和有害影響。

對(duì)于解決海岸帶生態(tài)環(huán)境問(wèn)題來(lái)說(shuō),海岸帶綜合管理是一種既可以事前預(yù)防,又可以事后補(bǔ)救的有效方式,對(duì)于解決我國(guó)海岸帶面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,預(yù)防生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化,恢復(fù)已經(jīng)早到破壞的生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展有重要意義。

海岸帶綜合管理是實(shí)現(xiàn)海岸帶可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。海岸帶綜合管理,可以從國(guó)家的整體利益出發(fā),實(shí)現(xiàn)多部門(mén)、多產(chǎn)業(yè)的綜合,協(xié)調(diào)沿海合格經(jīng)濟(jì)部門(mén)的利益沖突,推進(jìn)沿海資源可持續(xù)的多樣化利用,維持生物多樣性。

二、我國(guó)海岸帶綜合管理中存在的法律問(wèn)題

由于ICZM(海岸帶綜合管理)作為一種正式的政府活動(dòng)開(kāi)始于1972年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《海岸帶管理法》,隨后一些國(guó)家也開(kāi)始各種形式的海岸帶管理活動(dòng),我國(guó)是從20世紀(jì)八十年代開(kāi)始進(jìn)行此類(lèi)活動(dòng),盡管近幾年來(lái)努力學(xué)習(xí)和借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn),但由于ICZM在我國(guó)發(fā)展歷史比較短暫,其理論和實(shí)踐尚不十分成熟,加上我國(guó)復(fù)雜的國(guó)情,因而存在著一系列的問(wèn)題。

(一) 海岸帶立法中存在的問(wèn)題

在中國(guó), 1980年以前幾乎沒(méi)有制定和頒布專(zhuān)門(mén)的涉海法規(guī)。1980年以后,中國(guó)政府加快了立法步伐,海洋環(huán)境和資源的管理法規(guī)也得以重視,因而在過(guò)去的二十多年中,我國(guó)在海岸帶管理的方面進(jìn)行了一系列立法。如1992年的《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》、1998年的《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》,以及2002年的《海域使用管理法》、《海洋資源開(kāi)發(fā)保護(hù)管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等,這些立法都在某種程度上支持了海岸帶管理計(jì)劃。特別是2001年的《海域使用管理法》的出臺(tái),被看作是對(duì)于功能區(qū)域復(fù)合型管理的一個(gè)很好的機(jī)會(huì)。另外,還有一些法律的修正案的出臺(tái)也解決了特定的海洋領(lǐng)域的問(wèn)題,如《漁業(yè)法》(1986年制訂,分別在2000年和2004年兩次修正),還有《海洋環(huán)境保護(hù)法》(1982年制訂,于2000年修正)。另外,1996年出臺(tái)的“21世紀(jì)中國(guó)海洋議程”以及1998年出臺(tái)的“國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃”也提出了海岸帶管理的框架。并且在這些文件中強(qiáng)調(diào)了海岸帶管理事務(wù)以及將來(lái)的管理指導(dǎo)方針。

但是需要指出的問(wèn)題是,中國(guó)到目前為止仍然沒(méi)有出臺(tái)《海岸帶綜合管理法》,這意味著在海岸帶管理方面,缺乏國(guó)家級(jí)的綜合性法律,僅有行業(yè)法的相關(guān)規(guī)定和省、市級(jí)管理?xiàng)l例。由于行業(yè)性的限制和法律效力的層次較低,適用的范圍有限,管理的效果大打折扣。

(二)海岸帶執(zhí)法中存在的問(wèn)題

一方面是自成體系,力量單薄,缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)的海上執(zhí)法分散在國(guó)家海洋局、農(nóng)業(yè)部、交通部、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局,邊防公安系統(tǒng),海關(guān)、海軍等部門(mén)。由于對(duì)海洋部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)分工不明確,責(zé)任不清,協(xié)調(diào)不力,有利的事一哄而上,無(wú)利的事互相推諉扯皮,大大影響了對(duì)很多事件的處理速度和效果;另一方面是政企不分,執(zhí)法權(quán)限受到制約,如漁政機(jī)構(gòu)在相當(dāng)部分區(qū)域成了水產(chǎn)部門(mén)的附屬品,影響了其從事行政工作的積極性和主動(dòng)性;同時(shí)執(zhí)法人員素質(zhì)不高,有損法律尊嚴(yán)。我國(guó)的海上執(zhí)法人員大多是隨管理工作的開(kāi)展,從其他專(zhuān)業(yè)或其他戰(zhàn)線(xiàn)上轉(zhuǎn)來(lái)的,有的甚至連基本的法律、法規(guī)常識(shí)都沒(méi)有,這必然導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題和偏差。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是,執(zhí)法隊(duì)伍中物質(zhì)條件普遍很差,技術(shù)手段相當(dāng)落后,不少部門(mén)巡航監(jiān)視船舶數(shù)量少、船體舊、性能低,必備器材嚴(yán)重不足,飛機(jī)、遙感接收裝置嚴(yán)重不足,這些都嚴(yán)重影響對(duì)違法行為的監(jiān)督和打擊力度。

(三)中國(guó)現(xiàn)有的海岸帶管理體制不夠合理

我國(guó)目前的海洋管理體制(海岸帶管理包括在海洋管理之中)基本上還是各部門(mén)、各行政區(qū)各自為政,多頭分割式管理。在同一個(gè)海洋區(qū)域,部門(mén)行政區(qū)林立,同一個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)體系各部門(mén)分屬不同的管理主體,即被部門(mén)壁壘、行政壁壘所分割。這種管理體制的缺陷使我們不能有效地協(xié)調(diào)或綜合管理各種海事活動(dòng)之間的關(guān)系,做出科學(xué)安排,把各方?jīng)_突減少到最低程度,或變沖突為互利互促。

我國(guó)僅在海岸帶地區(qū)范圍內(nèi)涉海的部門(mén)就有20多個(gè)左右,如農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局具有海洋漁業(yè)生產(chǎn)的職能、國(guó)家海洋局有管理海洋事務(wù)的職能、交通部門(mén)具有管理港口作業(yè)和海上航運(yùn)的職能、國(guó)家石化部門(mén)具有管理海洋石油開(kāi)采的職能、國(guó)家旅游局具有管理海洋旅游活動(dòng)的職能等。不同的部門(mén)根據(jù)自己的職能對(duì)同一地區(qū)往往從不同的角度或者方法進(jìn)行控制等。

(四)海岸帶綜合管理法律意識(shí)淡薄

海岸帶的綜合管理是與公眾(尤其是沿海社會(huì)大眾)的切身利益和生存質(zhì)量結(jié)合在一起的。公眾處出于對(duì)自身利益的權(quán)衡和對(duì)自我生存質(zhì)量的關(guān)注,本應(yīng)該積極參與到海岸帶綜合管理活動(dòng)中來(lái)的,遵守并且積極配合各項(xiàng)海岸帶管理的各項(xiàng)法律法規(guī)的實(shí)施。然而,事實(shí)上,大部分的利害關(guān)系人,尤其是非政府組織,和一些商業(yè)組織幾乎不能自覺(jué)的參與海岸帶管理中,并且一些小型漁場(chǎng)漁民甚至不認(rèn)為自己是這項(xiàng)活動(dòng)利害關(guān)系人,他們認(rèn)為海岸帶綜合管理只是政府部門(mén)的工作,與自己無(wú)關(guān),因而仍從自身狹隘的利益出發(fā),采取一些不利于可持續(xù)發(fā)展的開(kāi)采、捕撈方式,利用海洋資源、破環(huán)海岸帶環(huán)境。由于海岸帶綜合管理活動(dòng)是一項(xiàng)十分復(fù)雜、艱巨的工作,僅靠政府部門(mén)的單方面行動(dòng),是根本沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)的,公眾這種海洋法律意識(shí)的淡薄,十分不利于海岸帶綜合管理制度的普及,也不利于海岸帶的可持續(xù)發(fā)展。

三、建立我國(guó)海岸帶綜合管理法律制度的建議

(一)制定統(tǒng)一的海岸帶綜合管理法

法律和法規(guī)應(yīng)該是海洋和海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)和依據(jù),沒(méi)有立法就談不上管理。因?yàn)橐沟靡粋€(gè)國(guó)家的海岸帶綜合管理穩(wěn)步建設(shè)起來(lái),首先要建立有關(guān)的法律法規(guī)。因此,我們的首要任務(wù)是要根據(jù)實(shí)際來(lái)制定一部國(guó)家統(tǒng)一的《海岸帶綜合管理法》。此法律應(yīng)該包括以下內(nèi)容:海岸帶綜合管理的目標(biāo);海岸帶的定義;海岸帶資源開(kāi)發(fā)利用以及保護(hù)的基本政策;海岸帶綜合管理的基本原則;進(jìn)行海岸帶綜合管理的部門(mén)以及該部門(mén)享有的權(quán)力;海岸帶綜合管理的實(shí)施方法等。為了加速《海岸帶綜合管理法》的出臺(tái),我們可以借鑒一些海岸省份或者城市成功的立法經(jīng)驗(yàn),如山東省青島市先后制定了《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》、《青島市近岸海域環(huán)境保護(hù)規(guī)定》、《青島市海洋漁業(yè)管理?xiàng)l例》等一系列法規(guī)和規(guī)章,為該地區(qū)依法保護(hù)和管理近海資源提供了有力的法律依據(jù)。

另外,還應(yīng)該注意的是應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)《海岸帶綜合管理法》和現(xiàn)存的海洋管理法規(guī)的關(guān)系。意識(shí)到這點(diǎn),我們應(yīng)當(dāng)確保每個(gè)海洋管理部門(mén)都有這樣的意識(shí)——即制定每一個(gè)海岸帶政策的時(shí)候都應(yīng)當(dāng)考慮把海岸帶看作一個(gè)整體并且考慮到可持續(xù)發(fā)展的因素。加強(qiáng)各個(gè)海洋管理部門(mén)的協(xié)作制定出統(tǒng)一的行動(dòng)指南,這樣可以保持我國(guó)法律體系的統(tǒng)一,并減少法律執(zhí)行過(guò)程中的沖突。

在制定出統(tǒng)一的國(guó)家法后,在沿海的各省、市、區(qū)、縣從各地實(shí)際情況出發(fā),根據(jù)海岸帶綜合管理法的規(guī)定,制定本地區(qū)的海岸帶管理法律文件,具體規(guī)定本地區(qū)海岸帶綜合管理的范圍、本地區(qū)重點(diǎn)管理事項(xiàng)、管理機(jī)構(gòu)與職責(zé)、規(guī)劃的編制與實(shí)施、法律責(zé)任等事項(xiàng),形成一個(gè)以海岸帶綜合管理法為綱、各地的海岸帶管理法律文件為目的海岸帶管理法律網(wǎng)絡(luò)。

(二)加強(qiáng)海上沿海執(zhí)法系統(tǒng)的建設(shè)

建立海上執(zhí)法的協(xié)調(diào)機(jī)制,整合各部門(mén)的現(xiàn)有的執(zhí)法力量,明確職權(quán)范圍和所負(fù)責(zé)任,遇到屬于各自管轄的事項(xiàng)時(shí)各司其職,遇到綜合問(wèn)題時(shí)候協(xié)調(diào)一致,必要的時(shí)候,各地區(qū)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況建立專(zhuān)門(mén)的海岸帶執(zhí)法隊(duì)伍;對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法人員要進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn);在執(zhí)法隊(duì)伍招聘新工作人員的時(shí)候嚴(yán)格把關(guān),對(duì)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)進(jìn)行考核,增強(qiáng)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì);另外要充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍,形成權(quán)力比較集中、威力大、效率高、素質(zhì)好的海、陸執(zhí)法力量;改善執(zhí)法隊(duì)伍的物質(zhì)條件,配備必要、先進(jìn)的巡航監(jiān)視船舶、飛機(jī)、裝備及器材;建立船機(jī)之間、海陸之間的信息傳遞系統(tǒng);建設(shè)陸上物資、技術(shù)保證系統(tǒng)。

(三)法律監(jiān)督體制的建立

在海岸帶綜合管理法律制度的建設(shè)中,監(jiān)督檢查是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。因?yàn)橹贫鹊拇_立,不僅要有良好的規(guī)則,而且要保證這些規(guī)則得到遵守。規(guī)則的遵守,不僅需要自覺(jué)性,而且需要有外界力量施加影響,也就是采用監(jiān)督檢查的方式,促使人們遵循法制的軌道運(yùn)行。如果發(fā)現(xiàn)有違反法律的行為,則要加以制止屬于需要追究法律責(zé)任的,按照有關(guān)法律追究法律責(zé)任。

在《海岸帶綜合管理法》中,海岸帶綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海岸帶開(kāi)發(fā)利用的監(jiān)督檢查,其他依照法律規(guī)定行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)密切配合,互相支持,共同維護(hù)國(guó)家海岸帶的合法權(quán)益。另外,建立和健全海洋執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,提高海洋執(zhí)法水平。通過(guò)人大、政協(xié)、政府、司法部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和公眾的參與,加強(qiáng)對(duì)海洋法規(guī)實(shí)施情況的檢查和監(jiān)督,促進(jìn)全面、正確的執(zhí)法行動(dòng)。

(四)加強(qiáng)海岸帶管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作機(jī)制

首先,要建立一個(gè)特別的協(xié)調(diào)部門(mén),或者是由現(xiàn)存的海洋管理部門(mén)組成的協(xié)調(diào)部門(mén)。事實(shí)上,以目前的情況,建立一個(gè)巨大的海洋管理機(jī)構(gòu)是不切合實(shí)際的,因此,為了使不同的海洋管理機(jī)構(gòu)能夠進(jìn)行協(xié)作,有必要建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的組織進(jìn)行此種協(xié)調(diào)工作。比如說(shuō),設(shè)立在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的海洋協(xié)調(diào)組織,由其負(fù)責(zé)制定海洋政策以及其他的海洋綜合管理計(jì)劃(包括海岸帶綜合管理),來(lái)協(xié)調(diào)不同的海洋管理機(jī)構(gòu)的工作。

另外還要建立和鞏固部門(mén)間和地區(qū)間穩(wěn)定、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和磋商制度,發(fā)展跨部門(mén)、跨地區(qū)的海洋監(jiān)測(cè)網(wǎng)、通訊網(wǎng)、預(yù)警網(wǎng)、安全指揮系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)等公益性生產(chǎn)、安全保障系統(tǒng),確保各部門(mén)之際能夠有密切的聯(lián)系,在必要的時(shí)候能夠在協(xié)調(diào)組織的指揮下做出統(tǒng)一的行動(dòng)。

(五)強(qiáng)化公眾海岸帶管理的法律意識(shí)

加強(qiáng)海洋法制宣傳教育,普及海洋法律知識(shí),提高全民對(duì)海洋法制的認(rèn)識(shí)和遵守法規(guī)的自覺(jué)性。畢竟目前制定綜合的海岸帶管理法只有美國(guó),歷史也不過(guò)20多年。很多人還不了解該法律,我們有必要向社會(huì)公眾宣傳該法律的重要性和有關(guān)知識(shí),使廣大公眾知道國(guó)家立這個(gè)法的目的以及其能解決的問(wèn)題。這不僅關(guān)系到該法最終是否能通過(guò),也關(guān)系到法律通過(guò)后,是否能夠順利的執(zhí)行。只有廣大公眾意識(shí)到自己的切身利益是和海岸帶息息相關(guān)的,才能夠自覺(jué)遵守和維護(hù)該法律,并且參與到海岸帶綜合管理當(dāng)中去,這將使得我國(guó)的海岸帶綜合管理變得更加全面以及協(xié)調(diào)。

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