田麗麗

摘要危機(jī)事件管理是展現(xiàn)一個(gè)國(guó)家綜合國(guó)力和政府管理能力的重要內(nèi)容,是對(duì)各國(guó)政府管理的新的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的過(guò)程中,許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府都根據(jù)先進(jìn)的管理理論和本國(guó)國(guó)情形成了不同的突發(fā)事件管理模式,美國(guó)以總統(tǒng)為核心、其它各部門協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)的管理模式尤為突出。這無(wú)疑對(duì)我國(guó)的危機(jī)事件管理具有重要的理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞危機(jī)事件國(guó)際經(jīng)驗(yàn)啟示

中圖分類號(hào):D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)05-195-02

自從人類社會(huì)誕生以來(lái),人類就面臨著各種各樣的危機(jī)事件?？梢哉f(shuō),人類社會(huì)的發(fā)展歷程就是不斷回應(yīng)各種危機(jī)事件挑戰(zhàn)的過(guò)程。21世紀(jì)以來(lái),各種危機(jī)事件頻頻暴發(fā),從震驚世界的“9·11”恐怖襲擊事件到2003年的SARS肆虐事件,從2004年的印度洋海嘯事件到2008年汶川大地震,各種危機(jī)事件不斷對(duì)人類社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展產(chǎn)生重大危害,各國(guó)政府正經(jīng)歷越來(lái)越嚴(yán)峻的考驗(yàn),這也對(duì)各國(guó)政府的管理能力提出了新的挑戰(zhàn)。在此過(guò)程中,西方發(fā)達(dá)國(guó)家把其先進(jìn)的管理理論應(yīng)用于管理實(shí)踐,以自身國(guó)情為依托,形成了不同的應(yīng)急管理模式,這無(wú)疑對(duì)我國(guó)的危機(jī)事件管理具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、國(guó)外政府危機(jī)管理的理論成果

在國(guó)外政府管理理論研究方面,早期西方學(xué)術(shù)界對(duì)危機(jī)的研究主要集中在對(duì)自然災(zāi)害的研究上,直到20世紀(jì)60年代的“古巴導(dǎo)彈危機(jī)”的出現(xiàn),危機(jī)才被作為一個(gè)專門的學(xué)科來(lái)研究。國(guó)外危機(jī)管理研究先后在20世紀(jì)60年代-80年代和90年代末期出現(xiàn)兩次高潮,危機(jī)管理理論漸趨成熟。Heck、Rosen thal和Pijnenberg(1991)提出了預(yù)防(Prevention)、準(zhǔn)備(Preparedness)、反應(yīng)(Response)、恢復(fù)(Recovery)等四大原則,成為突發(fā)事件管理中最通行的原則。從危機(jī)起源來(lái)看,比較成熟的危機(jī)起源理論包括社會(huì)結(jié)構(gòu)層面、文化層面和心理學(xué)層面三個(gè)方面的理論。

對(duì)于危機(jī)事件的含義,國(guó)外學(xué)者嘗試從不同的角度予以闡述和解釋。其中美國(guó)學(xué)者丹尼爾·A·雷恩認(rèn)為,危機(jī)事件是超越常規(guī)的、突然發(fā)生的、需要立即處理的公共危機(jī)事件;著名管理學(xué)家西蒙指出,突發(fā)事件的實(shí)質(zhì),是非程序化決策問(wèn)題。

對(duì)于危機(jī)管理的階段界定則有很多說(shuō)法,一般認(rèn)為有三個(gè)比較成熟的危機(jī)管理模型:第一,R.希斯(Robert Heath)提出“危機(jī)管理4R模型”,即縮減(Reduction)、預(yù)備(Readiness)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery);第二,美國(guó)Ian I. Mitroff提出“危機(jī)管理5因素模型”,即危機(jī)類型和風(fēng)險(xiǎn)(Types/Risks)、危機(jī)管理機(jī)制(Mechanisms)、組織系統(tǒng)(Systems)、利益相關(guān)者(Stakeholders)和危機(jī)情景(Scenarios);第三,芬克用醫(yī)學(xué)術(shù)語(yǔ)形象的對(duì)危機(jī)的生命周期進(jìn)行描述:分四個(gè)階段:征兆期、發(fā)作期、延續(xù)期和痊愈期。

在管理策略上,美國(guó)學(xué)者羅伯特·希斯認(rèn)為危機(jī)管理包含對(duì)危機(jī)事前、事中和事后所有方面的管理。他認(rèn)為通過(guò)尋找危機(jī)根源、本質(zhì)及表現(xiàn)形式,并分析它們所造成的沖擊,就能通過(guò)降低風(fēng)險(xiǎn)和緩沖管理來(lái)更好的進(jìn)行危機(jī)管理。

從這幾方面可以看出,西方各國(guó)從研究趨勢(shì)、研究方法和研究范圍等方面擴(kuò)大了對(duì)政府管理公共突發(fā)性事件的研究力度,取得了豐碩的成果。其研究主要從研究趨勢(shì)、研究方法和研究范圍等方面做拓展性研究,即在研究趨勢(shì)方面,從定性研究到定性與定量研究相結(jié)合;在研究方法上,由政治學(xué)研究方法發(fā)展為管理學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科研究方法的綜合運(yùn)用;在研究范圍方面,從自然災(zāi)害領(lǐng)域和政治領(lǐng)域拓展到社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域。

二、國(guó)外政府的危機(jī)事件管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——以美國(guó)政府為例

美國(guó)政府的危機(jī)事件管理體系經(jīng)過(guò)200多年的發(fā)展、成熟,已經(jīng)成立了一套非常完善的管理體系,這對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)來(lái)說(shuō)具有重要的借鑒意義。

(一)重視和加強(qiáng)危機(jī)教育

危機(jī)意識(shí)是危機(jī)管理的基礎(chǔ)和前提。美國(guó)政府高度重視危機(jī)教育,通過(guò)系統(tǒng)的學(xué)校危機(jī)教育,從小開(kāi)始抓起,每個(gè)學(xué)習(xí)階段都有必備課程進(jìn)行應(yīng)急教育、培訓(xùn)和應(yīng)用操作,并通過(guò)設(shè)立全國(guó)安全月,設(shè)置不同的主題內(nèi)容,加強(qiáng)對(duì)普通民眾的危機(jī)普及教育。此外,通過(guò)發(fā)放圖書(shū)資料、加大危機(jī)教育經(jīng)費(fèi)投入,改善教育基礎(chǔ)設(shè)施,專門開(kāi)展對(duì)危機(jī)事件的培訓(xùn)、演習(xí),以此把危機(jī)教育常態(tài)化,形成一個(gè)涉及各個(gè)階層群體、層次分明、針對(duì)性強(qiáng)的健全的危機(jī)教育體系。美國(guó)民眾在“9·11”事件中能夠井然有序的逃離世貿(mào)大樓,危機(jī)教育的效果得以充分展現(xiàn)。

(二)建立突發(fā)事件管理的法律體系

美國(guó)從1803年通過(guò)第一部救助新罕普什爾地區(qū)大火災(zāi)民的災(zāi)害救助法律開(kāi)始,先后針對(duì)自然災(zāi)害、社會(huì)危機(jī)、恐怖襲擊等有關(guān)突發(fā)事件的各個(gè)領(lǐng)域制定了一系列專門的法律,并通過(guò)了《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》等適用于全國(guó)范圍內(nèi)的應(yīng)急法律,各州和市也相應(yīng)的完善了相關(guān)的法規(guī)制度。由此建立了一套從聯(lián)邦政府到地方州市政府的完善的、涉及各個(gè)領(lǐng)域的突發(fā)事件管理法律體系。該體系中的法律法規(guī)都對(duì)其程序、方式、期限及職責(zé)權(quán)限做了明確的規(guī)定,做到了有法可依、有法必依。以美國(guó)政府應(yīng)對(duì)“9·11”事件為例,根據(jù)《全國(guó)緊急狀態(tài)法》的規(guī)定,總統(tǒng)有權(quán)宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài),在緊急狀態(tài)期間,總統(tǒng)可以行使特別權(quán)力。美國(guó)總統(tǒng)布什在2001年9月14日正式宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài),在9月20日宣布成立國(guó)土安全辦公室,并在2002年6月7日宣布將國(guó)土安全辦公室升格為內(nèi)閣級(jí)“國(guó)土安全部”。這顯示了在緊急狀態(tài)下法律的重要功能,通過(guò)法律支持,既規(guī)范了政府在突發(fā)事件中的職能,又保證了社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)完善突發(fā)事件管理的組織體系

1979年,卡特總統(tǒng)簽署命令,成立聯(lián)邦突發(fā)事件管理署(FEMA)。自此美國(guó)的突發(fā)事件管理進(jìn)入統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的階段。2003年,布什總統(tǒng)將FEMA和其他22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并組成國(guó)土安全部,FEMA整制成為該部的“突發(fā)事件準(zhǔn)備局(ERP)”。該局對(duì)所有危害國(guó)家安全的突發(fā)事件實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。美國(guó)國(guó)土安全部的”突發(fā)事件準(zhǔn)備局(EPR)”成為美國(guó)新的突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法律形式對(duì)其授權(quán),使其成為責(zé)任組織實(shí)體。同時(shí),與其共同發(fā)揮著指揮協(xié)調(diào)作用的核心機(jī)構(gòu)主要有總統(tǒng)、國(guó)家安全委員會(huì)(MSC)、聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)、中央情報(bào)局(CIA)及一些輔助性研究機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)共同組成了美國(guó)管理突發(fā)事件的組織體系,使其在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)能迅速充當(dāng)指揮協(xié)調(diào)角色,最大限度的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

(四)形成完備的突發(fā)事件管理體系

美國(guó)的突發(fā)事件管理體系是從19世紀(jì)初對(duì)自然災(zāi)害的救助開(kāi)始,到20世紀(jì)70年代基本形成較完善的基礎(chǔ)。它是構(gòu)筑在整體治理能力基礎(chǔ)上的,通過(guò)完備的法律體系將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)計(jì)劃、組織機(jī)構(gòu)和全面的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)合在一起的完善的管理體系。

應(yīng)對(duì)危機(jī)事件重在預(yù)防,在其發(fā)生前就應(yīng)制定完備的應(yīng)急計(jì)劃。美國(guó)對(duì)危機(jī)事件的管理既有總體的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(FRP),也有針對(duì)特殊性質(zhì)突發(fā)事件的運(yùn)作計(jì)劃(如應(yīng)對(duì)恐怖主義的計(jì)劃—CONPLAN),全面規(guī)定了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的政策原則、運(yùn)作綱要、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)行動(dòng)等內(nèi)容。同時(shí),美國(guó)突發(fā)事件管理體系從總體上來(lái)看以聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署為核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),進(jìn)行計(jì)劃與協(xié)調(diào);橫向來(lái)看,聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃明確了各聯(lián)邦政府部門與機(jī)構(gòu)的相關(guān)職能;縱向來(lái)看,美國(guó)在各級(jí)政府都設(shè)有緊急事務(wù)管理的重要機(jī)構(gòu)。上述機(jī)制形成了縱向垂直協(xié)調(diào)管理,橫向相互溝通交流,信息資源和社會(huì)資源充分共享,指揮協(xié)調(diào)有效,組織機(jī)構(gòu)完備,覆蓋全國(guó)范圍的危機(jī)事件應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)。

三、國(guó)外政府危機(jī)事件管理對(duì)我國(guó)的啟示

目前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期,也是“社會(huì)經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會(huì)容易失序、國(guó)民心理容易失衡、社會(huì)倫理容易失范”的非常時(shí)期,加強(qiáng)公共突發(fā)性事件中的政府管理對(duì)我國(guó)的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全、社會(huì)及文化的協(xié)調(diào)發(fā)展具有十分重要的實(shí)踐意義。通過(guò)分析介紹國(guó)外危機(jī)事件管理的相關(guān)理論和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn),可以發(fā)現(xiàn)其中有許多共同的地方是值得我國(guó)借鑒的。

(一)充分的危機(jī)教育是危機(jī)事件管理的前提

凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。國(guó)外危機(jī)教育的實(shí)踐證明預(yù)防教育、常態(tài)教育是很有必要的。而我國(guó)政府部門及公眾的危機(jī)意識(shí)薄弱,對(duì)公共突發(fā)事件的思想認(rèn)識(shí)不到位,準(zhǔn)備不充分,各種危機(jī)教育實(shí)踐流于形式。對(duì)此,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念成為開(kāi)展危機(jī)教育的前提,要轉(zhuǎn)變“臨時(shí)抱佛腳”的觀念,從小事抓起,從娃娃抓起,教育民眾增強(qiáng)預(yù)防意識(shí),防患于未然。開(kāi)展多種形式的危機(jī)教育是開(kāi)展危機(jī)教育的必備途徑,要針對(duì)普通群眾、政府官員、學(xué)生、企業(yè)職工等不同群體開(kāi)展不同類型的危機(jī)教育,采取不同的教育形式,滲透不同的教育內(nèi)容,加大對(duì)危機(jī)教育的宣傳力度,如對(duì)學(xué)生而言,開(kāi)展危機(jī)知識(shí)的學(xué)習(xí),以演習(xí)、真實(shí)情景模擬等形式使學(xué)生充分認(rèn)識(shí)到危機(jī)教育的重要性,做到臨危不亂,處變不驚。各個(gè)教育主體形成合力是開(kāi)展危機(jī)教育的有效手段和最終目標(biāo)。全社會(huì)要增強(qiáng)憂患意識(shí),學(xué)會(huì)危中求機(jī),營(yíng)造全員育人的社會(huì)氛圍;學(xué)校要加大危機(jī)教育力度,通過(guò)宣傳、知識(shí)傳授、實(shí)踐演練等方式,形成各個(gè)階段的危機(jī)教育循序漸進(jìn);家庭要從小對(duì)孩子進(jìn)行生存教育、死亡教育、挫折教育,家長(zhǎng)以身作則,使孩子增強(qiáng)緊迫感,最終形成學(xué)校、家庭、社會(huì)開(kāi)展危機(jī)教育的合力。

(二)完善的法律法規(guī)體系是危機(jī)事件管理的保障

重視法律法規(guī)體系建設(shè)是國(guó)外政府管理危機(jī)事件的基本經(jīng)驗(yàn),這為政府管理危機(jī)事件提供了法律保障和制度規(guī)范。美國(guó)建立了以《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《反恐怖主義法》和《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》為核心的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系,在降低損失、保持穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重大的作用。

雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,對(duì)突發(fā)事件的責(zé)任處理、危機(jī)應(yīng)對(duì)等多個(gè)方面進(jìn)行了明確規(guī)定,但其配套法律、法規(guī)、司法解釋尚不健全,尚未形成統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的法律體系。對(duì)此,應(yīng)從配套制度建設(shè)、法規(guī)條例完善、救濟(jì)制度保障等多個(gè)方面加快建立完善的危機(jī)事件應(yīng)對(duì)法律法規(guī)體系。

(三)統(tǒng)一的管理指揮機(jī)構(gòu)是危機(jī)事件管理的核心

統(tǒng)一的管理指揮機(jī)構(gòu)是危機(jī)事件的決策者和指揮者,它體現(xiàn)了一國(guó)政府的危機(jī)決策水平和應(yīng)變能力。美國(guó)的突發(fā)事件管理組織體系是以總統(tǒng)為核心,以國(guó)家安全委員會(huì)為決策中樞,國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、司法部(及其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局和移民局)等有關(guān)部委分工負(fù)責(zé)的,中央情報(bào)局等跨部委獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào),臨時(shí)性決策特別小組發(fā)揮關(guān)鍵作用,國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督的綜合性、動(dòng)態(tài)性組織體系。其影響涉及突發(fā)事件管理的各個(gè)領(lǐng)域。

雖然我國(guó)在處理危機(jī)事件時(shí),都有緊急指揮部等管理指揮機(jī)構(gòu),但其不是統(tǒng)一的、常設(shè)的管理指揮機(jī)構(gòu),其合法性、權(quán)力都有限,不能有效的發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)作用。我國(guó)應(yīng)在國(guó)家宏觀決策層面建立常設(shè)的、專門的危機(jī)事件管理局,隸屬于國(guó)務(wù)院,直接對(duì)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)。在常態(tài)時(shí)期,分析預(yù)測(cè)和評(píng)估危機(jī)事件發(fā)生的可能性和風(fēng)險(xiǎn),做好預(yù)防與預(yù)警工作,強(qiáng)化危機(jī)事件管理的教育培訓(xùn),提高全社會(huì)防范應(yīng)對(duì)突發(fā)事件意識(shí);在危機(jī)階段,做好整體的危機(jī)事件領(lǐng)導(dǎo)指揮工作,迅速啟動(dòng)對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案,組織并成立相關(guān)部門及時(shí)應(yīng)對(duì),監(jiān)督和追蹤各地危機(jī)事件的進(jìn)展及解決情況,協(xié)調(diào)各地方部門之間的利益,做好危機(jī)事件的善后、總結(jié)工作。

(四)重視突發(fā)事件管理理論研究是危機(jī)事件管理的理論基礎(chǔ)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),先后出現(xiàn)的“9·11恐怖襲擊事件、SARS事件使得西方危機(jī)管理理論出現(xiàn)新高潮。研究開(kāi)始更多的進(jìn)入公共管理研究的視野,研究范圍開(kāi)始傾向于對(duì)國(guó)家安全保障的研究,形成了政府管理危機(jī)事件的一般模式:預(yù)警預(yù)防、決策應(yīng)對(duì)、善后處理。國(guó)外政府也非常重視突發(fā)事件管理研究,大都建立了比較嚴(yán)密的研究體系。美國(guó)的聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(FRP)、一系列突發(fā)事件管理法律的制定就是最好的例證。

而在我國(guó)對(duì)政府管理危機(jī)事件的研究,雖然在古代封建社會(huì)就有過(guò)闡述,但現(xiàn)代意義上的管理理論卻未在中國(guó)產(chǎn)生。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始,眾多專家學(xué)者對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了不同角度的探討,取得了豐碩成果。我國(guó)較早研究突發(fā)事件的學(xué)者之一張成福教授認(rèn)為要把突發(fā)事件管理整合于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展之中,整合到政府的日常管理中,制定預(yù)防各種事件的政策措施。應(yīng)急管理專家閃淳昌則指出突發(fā)事件管理的地區(qū)發(fā)展不平衡,管理應(yīng)對(duì)機(jī)制不健全,需謹(jǐn)慎對(duì)待我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。這些觀點(diǎn)從理論分析的角度提出了應(yīng)對(duì)策略,有一定的參考價(jià)值,但在具體應(yīng)用中還不太成熟、不夠具體,不完全符合各地的實(shí)際。我國(guó)各級(jí)政府中存在的種種問(wèn)題,仍然制約著政府對(duì)公共突發(fā)性事件的管理。

因此,對(duì)政府危機(jī)管理的研究應(yīng)在宏觀與微觀相結(jié)合的基礎(chǔ)上開(kāi)展,以宏觀為指導(dǎo),以微觀研究為重點(diǎn),以實(shí)踐檢驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn),加大對(duì)危機(jī)事件前預(yù)防和危機(jī)事件善后處理等問(wèn)題的研究力度,把理論運(yùn)用到危機(jī)管理實(shí)踐中去,形成指導(dǎo)我國(guó)實(shí)踐的比較完善的理論體系,探索出適合中國(guó)國(guó)情的政府管理突發(fā)事件體系。

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