張海軍

摘要在我國,縣域具有十分重要的地位,全面構建和諧社會,縣域和諧是關鍵。本文指出要實現(xiàn)縣域和諧,必須把改革和完善縣級治理模式同大力發(fā)展縣域民生經濟結合起來。

關鍵詞縣域和諧縣級治理民生經濟

中圖分類號:D67文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)05-191-02

我國有縣級行政區(qū)劃2861個(香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺灣省除外),全國縣域國土面積874萬多平方千米,占全國陸地國土面積的94.0%;全國縣域內人口達9.16億,占全國總人口的70.9%,縣域內人口最多的省區(qū)市西藏自治區(qū)和貴州省,分別達90.6%和89.4%。①從這些數(shù)據(jù)可以看出,在我國,構建社會主義和諧社會,縣域和諧是關鍵。然而,最近幾年,不少縣域接二連三的爆發(fā)群訪事件、腐敗案件和公共危機表明,縣域和諧遭受到很大的挑戰(zhàn)。那么,實現(xiàn)縣域和諧的根本出路究竟在哪里呢?

一、改革完善縣域治理模式是實現(xiàn)縣域和諧的政治保證

“郡縣治、天下安”,在中國的政治文化傳統(tǒng)中,縣治具有至關重要的作用,是自秦以來中國歷代金字塔式王朝的政權基石,下轄平民百姓,上承州衙省府。共和國成立后,縣治更是將管轄層級延伸到鄉(xiāng)村,替代了宗法權力,其在現(xiàn)行政權體系中的重要性比之在傳統(tǒng)社會中更甚。

現(xiàn)在我國人口的主體是農民,面對農業(yè)社會的主要是中國的縣級政權,他們的所作所為直接決定農村的人民對政府的形象和認知,而現(xiàn)在縣級政府官員公權力的濫用和各種腐敗行為,已經在農村人民心中積壓了太多的民怨,同時這些沒有受到法治懲罰的官員的不負責的行為,所造成的信任缺失已經在日益動搖國家穩(wěn)定的根基和導致國家公信力的喪失。這些年中央政府在懲治官員腐敗和濫用公權力方面力度很大,但中央政府的努力成果絕大部分被腐敗的基層政權吞噬掉,這是一個令人憂心的悲劇景觀!此悲劇景觀若在短期內得不到根本的改變,我們政府的民意基礎就極有可能毀在腐敗的基層政權手里。我們不能小看基層政權對民意的決定作用,基層政權是直接接觸民眾的政府機構,基層政權在民眾中的形象在很大程度上決定了執(zhí)政黨的形象,因此改革完善縣域治理模式應該成為政府工作的重中之重。這也是達到縣域和諧的政治保證。

那么這一工作重點應著力于何處?筆者以為應該主要解決群眾最關注的公權利的濫用和腐敗問題。而這與縣級政權監(jiān)督的有效與否直接相關。

本來,在縣級政權監(jiān)督方面國家設置是非常全面的,自二十世紀八十年代紀檢、監(jiān)察等行政監(jiān)督機制恢復以來,特別是自中共十六大強調加強對權力的制約與監(jiān)督以來,縣政府行政監(jiān)督的體制及其運作機制在縣域政治體制改革與創(chuàng)新中迅速發(fā)展,逐漸構架起了由他律、自律和參與三個模塊所組成的監(jiān)督體系。②

屬于他律模塊的,有人大權力監(jiān)督、法院行政審判監(jiān)督和檢察院法律監(jiān)督所構筑的權力制約監(jiān)督,有政協(xié)民主監(jiān)督所設置的體現(xiàn)協(xié)商性民主的非權力性監(jiān)督。屬于自律模塊的,有上級機關的監(jiān)督、紀檢監(jiān)察部門的黨紀政紀監(jiān)督、黨委組織部門的干部監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督,無疑彰顯了沿著行政機關自身的分層分部所形成的管理層級與管理幅度而實施的考核、審計、督促、懲處等內控機制。屬于參與模塊的,有縣域公民的監(jiān)督,有工、青、婦等社團組織的監(jiān)督。

然而,現(xiàn)今的縣治狀況已然開始出現(xiàn)脫離更高權力層控制的跡象,只受其直接任命權力層或直接任命人的控制。蓋因其與更高的間接權力層的利益關系日益弱化,而與其有直接關系的權力層的利益關系日益強化。這個是缺乏真實可信的執(zhí)政理念,沒有獲得當下民意的授權與不愿意接受當下民意的監(jiān)督,而將其執(zhí)政的合法性建立在依靠暴力手段奪取的政權之上并繼續(xù)依靠暴力來維系,依靠人際利益關系聯(lián)結在一起的權力體系或早或遲必然會出現(xiàn)的結果。而且這種趨勢還不會就停留在縣級政權,還會繼續(xù)擴散,直至于“國家機器”。

由此可以看出,目前的監(jiān)控體系,并未能起到有效監(jiān)督縣級行政權力的作用。究其原因,突出的一點是監(jiān)督主體幾乎絕大多數(shù)是體制內的。雖然也規(guī)定了民眾參與監(jiān)督的模塊,但這個模塊的監(jiān)督系統(tǒng)稍顯零散,缺乏權威。兼之工、青、婦等社團組織由于其經費組織人事關系受制于行政權力,變成了行政部門的分支,致使參與模塊無法真正發(fā)揮監(jiān)督效用。

因此需要在完善他律和自律模塊的基礎上,加強參與模塊建設,加強民意監(jiān)督,使工、青、婦等的社團組織由縣域公民直選產生獨立于政府體制之外,且立法賦予其監(jiān)督職權,這樣才能真正使參與模塊與縣級政權地位平等,対縣級行政權力構成制約,也才能使縣域公民參與監(jiān)督落到實處。這些獨立于體制之外的社會團體,代表縣域內的廣大人民的利益訴求,自下而上監(jiān)督,監(jiān)視和制約行政權力,防范行政權對公民權益的侵犯或侵蝕,彌補自上而下的監(jiān)督和橫向監(jiān)督的不足。

縣級政府面對的主要是農民,而目前廣大農民在乎的不是政府是不是具有合法性的問題,而是自己的利益能不能得到國家的重視和滿足的問題。讓縣域這一主要群體參與進縣域治理,會讓他們感受到政府對他們權益的重視和滿足,這本身就會大大消弭縣域中時常發(fā)生的群訪事件、腐敗案件和公共危機。因此這樣的改革和完善措施將會為縣域和諧提供堅實的政治保證。

二、發(fā)展縣域民生經濟是實現(xiàn)縣域和諧的根本出路

經濟基礎決定上層建筑,要想實現(xiàn)縣域和諧,除了有政治保證之外,最根本的還是要大力發(fā)展縣域經濟。而縣域經濟從本質上來說,應該是民生經濟。

十六大報告首次突破性地提出:“壯大縣域經濟”,這是“縣域經濟”概念首次寫進黨的文獻,其后政府工作報告和“十一五”規(guī)劃都提出發(fā)展壯大縣域經濟的內容,這表明“縣域經濟”正式納入國家經濟建設和經濟體制改革的整體布局,我國經濟發(fā)展開始進入向縣域經濟側重的階段轉換。③還表現(xiàn)為國家的戰(zhàn)略部署走出“重城輕鄉(xiāng)”的非均衡階段,經濟政策呈現(xiàn)出向縣域側重的明確的方向性變化。

學術界一直廣泛關注這一問題,發(fā)表了許多高水平的成果。但筆者認為,“縣域經濟”仍是一個比較新的概念,需要有一個科學的界定。所謂縣域經濟,是指以縣城為中心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶以廣大農村為基礎的區(qū)域性經濟。從宏觀上講縣域經濟是農村經濟的組成部分,但并不是農村經濟本身,而是城市經濟和農村經濟的連接點,即介于城市經濟和農村經濟之間的一種區(qū)域經濟;從微觀上講縣域經濟不是行政層次上的縣及縣以下經濟,而是以縣城為中心、集鎮(zhèn)為紐帶,以面向“三農”、服務“三農”為直接目的的一種城鎮(zhèn)經濟。

目前,縣域經濟取得了極大的發(fā)展,但縣域經濟發(fā)展也存在著誤區(qū),這也是導致縣域公共事件頻發(fā)的主要原因所在。當人們不能通過經濟手段來解決他們所面臨的民生問題的時候,就開始求助于政治的法律的甚至是暴力的手段,這也就是眼下中國有關方面承認的經濟問題“政治化”現(xiàn)象的根源。④

要解決這一問題,必須對經濟發(fā)展的終極目的進行反思,尤其是發(fā)展縣域經濟的過程中。鑒于縣域經濟的重要性和特殊性,在發(fā)展縣域經濟的過程中,決不能為經濟而經濟,這樣做,完全忽略了發(fā)展經濟的終極目的在于造福民生,經濟永遠是民生的附屬物,拋卻民生,只為經濟而經濟,經濟本身就失去意義,所謂大力發(fā)展縣域經濟就失去了意義。去年“兩會”期間,中國高層提出構建和諧社會的核心,就是要解決民生問題。這一判斷應當說是抓住了核心。民生出了問題,和諧就沒有了經濟基礎。因此大力發(fā)展縣域經濟,從本質上來說就是發(fā)展民生經濟。這對于縣域和諧具有特殊的意義。

胡錦濤同志在十七大報告講到“加快推進以改善民生為重點的社會建設”這個問題時,概括了六個方面,就是:發(fā)展教育、擴大就業(yè)、改革收入分配制度,增加城鄉(xiāng)居民收入、建立城鄉(xiāng)居民社會保障體系、建立醫(yī)療衛(wèi)生制度,提高全民健康水平、完善社會管理,維護安定團結。⑤這些就是民生。胡錦濤總書記在發(fā)表2008新年賀詞時,進一步的概括說:“繼續(xù)以改善民生為重點,加強社會建設,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居,促進社會和諧?！边@里,我們可以概括出民生經濟的含義,其實非常明確,簡單的說就是涉及到每一個人的衣食住行、權益保障的經濟。

關注民生經濟,要從“老百姓到底需要什么”以及“我們能夠為老百姓創(chuàng)造什么”這樣兩個角度來看問題。說白了,就是需求和供給兩個方面。那么,老百姓到底需要什么?中國人喜歡用“衣食住行”四個字來概括。縣域經濟發(fā)展的首要目的,是提供食品、住房、能源等基本生存資料,以及教育、就業(yè)、醫(yī)療等公共產品。發(fā)展縣域民生經濟是提高我國多數(shù)人生活水平的必然要求。沒有縣域經濟就沒有整個社會生存發(fā)展的基礎。如前所述,從面積和人口看,縣域占我國的大頭,抓好了縣域民生經濟發(fā)展,就抓好了多數(shù)人的就業(yè)和生活出路問題,意味著解決我國最大的民生問題。

然而,“民生”一詞太時髦了,如果把其概念外延開放,政府很容易把所有投入都歸于民生投入?，F(xiàn)在有些報出來的數(shù)字,說是每年民生投入達幾成,其實里面有的是戴了民生的假帽子?？h域治理過程中,這一現(xiàn)象十分突出。雖然縣域經濟這些年發(fā)展迅速,政府投入逐年加大,但真正用于民生的投入又有多少?在縣域民生經濟發(fā)展的過程中,縣級政府應該使民生投入保持純粹,使民生內容明確化、具體化,比如,政府明確規(guī)定,民生即教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)四個方面,其他投入不能硬塞到“民生”里,這樣就不會有擴展概念之嫌,也才能讓老老百姓實實在在的得到實惠。老百姓需要得到滿足,安居樂業(yè),縣域和諧也只是水到渠成的事情。

當然,無論是改革和完善縣級治理模式,還是大力發(fā)展縣域民生經濟,都不是孤立進行的,二者必須結合起來,互相促進,同時進行,共同為實現(xiàn)縣域和諧服務。

注釋:

①數(shù)據(jù)根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2004》統(tǒng)計.中國地圖出版社.2004年版.

②國務院辦公廳關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見.中華人民共和國國務院公報. 2004(16) .

③中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議.人民出版社.2005年版.

④楊鵬.經濟問題政治化的危險——陜北石油案新動態(tài)分析.中國改革.2005(7).

⑤胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告. 北京支部生活. 2007(11).