富吉祥

摘要近年來,全國許多地方開展了擴權(quán)強縣的改革試點工作,這是我國政府管理體制特別是行政層級管理體制創(chuàng)新的一項重要舉措。本文從其背景、現(xiàn)實條件、存在的問題等方面進行了分析,并就如何進一步完善提出了相應的對策建議。

關(guān)鍵詞行政體制改革擴權(quán)強縣試點

中圖分類號:C931文獻標識碼:A

“擴權(quán)強縣”是指通過下放省市相關(guān)部門的權(quán)力,尤其是市一級的權(quán)力,擴大縣一級政府的管理權(quán)限,使其更加具有自主性、靈活性和創(chuàng)造性,從而推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展。這一試點開始于1992年浙江省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展較快的13個縣(市),2002年浙江省又開始對全省另外17個經(jīng)濟發(fā)展較快的縣(市)權(quán)力下放。之后,福建、江蘇、廣東、河南、河北、湖南、湖北、吉林、山東、遼寧、江西、安徽等十幾個省都開始了試點工作。從各地試點的情況看,這項改革已取得了較好的效果,有力地推動了政府層級管理體制的改革。

1 “擴權(quán)強縣”的理論背景

“擴權(quán)強縣”是建立在政府行政分權(quán)、財政分權(quán)的理論背景之中,是基于分權(quán)的一種政府財政體制改革,但又不是簡單的由上級政府向下級政府放權(quán)的過程,而是涉及到行政管理中的集權(quán)與分權(quán)的基本理論。任何一個國家,將所有權(quán)力都集中在中央政府的情況在理論上不可能,在現(xiàn)實中也不存在,必須處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系,處理好各級政府的權(quán)力配置問題。在不同時期,不同國家權(quán)力的分配有不同的形。我國的政府分權(quán)經(jīng)歷了“放”與“收”的多次反復,目前已從計劃經(jīng)濟條件下的中央與地方的行政性分權(quán)逐步轉(zhuǎn)向以資源有效配置為目的的經(jīng)濟性分權(quán)過渡,通過給予縣級政府更多的自主權(quán),來實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展,特別是實現(xiàn)經(jīng)濟較弱縣(市)經(jīng)濟的發(fā)展。

“擴權(quán)強縣”順應了現(xiàn)代社會管理層級由金字塔式組織向扁平化式結(jié)構(gòu)的變化趨勢。扁平化組織結(jié)構(gòu)是指打破現(xiàn)有的部門界限,繞過原來的中間管理層次,直接向服務對象和組織目標的組織。我國目前的改革趨向,是逐步弱化市一級的管理,強化縣級政府的職能。這種組織管理重心下移,可以改善決策環(huán)境;加快信息流通,節(jié)省管理費用;精干組織結(jié)構(gòu),降低管理成本 ,提高工作效率等。

2 “擴權(quán)強縣”的現(xiàn)實條件

市場經(jīng)濟體制的建設和完善,為“擴權(quán)強縣”提供了基本前提。在市場經(jīng)濟的條件下,資源配置的優(yōu)先權(quán)交給了市場,企業(yè)、公民和各種社會組織自我管理、自我服務的功能大大增強,隨之而來的是政府的大量行政權(quán)力被分解、被下放,這就為減少層級,擴大管理幅度,構(gòu)建少層次、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu),擴大縣級的財政和行政規(guī)模,奠定了堅實的政治、經(jīng)濟和社會基礎。

通訊技術(shù)與交通條件的改善,為“擴權(quán)強縣”提供了技術(shù)保障。目前,我國東部沿海地區(qū)以及大部分中西部地區(qū)的各級政府基本構(gòu)建起網(wǎng)絡化辦公,電子政務的發(fā)展增強了現(xiàn)代政府的行政管理能力,而且各省的交通發(fā)展迅速,交通技術(shù)和通訊技術(shù)高度現(xiàn)代化,為擴大組織的控制能力提供了充分的保障。

黨政干部、社會輿論的支持,為“擴權(quán)強縣”提供了直接動力。改革開放以來,公民的主體意識、競爭意識、開放意識、變革與創(chuàng)新意識有了顯著的提升, 絕大多數(shù)人呼吁改革現(xiàn)有的行政區(qū)劃,廣大機關(guān)干部也表現(xiàn)出了極大的政治熱情。部分省市的改革試點所取得的實際成效,也更加堅定了人們銳意改革的信心。

3 擴權(quán)強縣試點中存在的問題

缺乏與“擴權(quán)強縣”政策相關(guān)的實施細則,各省工作態(tài)勢各異。浙江于1992年開始試點,1997年、2002年和2006年又進行了三次擴大試點;湖北有2次,吉林有3次,有的省僅停留在一般的工作部署上。因此,對工作的全面總結(jié)不夠,相關(guān)實施細則也難以統(tǒng)一。

各地放權(quán)的力度差別很大,真正放到縣級的權(quán)力有限。2002年8月,浙江省已賦予擴權(quán)縣313項市級經(jīng)濟管理權(quán)力;2003年以來,湖北省下放了239項;吉林省下放了近900項,占省直部門權(quán)力總數(shù)的近60%。但有些權(quán)力尚沒有真正下放到縣一級政府,如中部某省2003年下放的行政管理和審批項目109項中,只有17項是直接下放到縣級的。各省放權(quán)的覆蓋面不同。有的是針對省內(nèi)的全部縣,有的是分類進行,依據(jù)一定的原則選擇若干縣作為試點。

“擴權(quán)強縣”后,市、縣管理脫鉤,兩者矛盾一時難以避免。擴權(quán)縣在行政上仍隸屬于市級管理,這就既需要維護與市里的關(guān)系,又要主動溝通省一級部門,一些應該下放到縣級的管理審批權(quán)限沒有下放到位,仍需到市里辦理,容易產(chǎn)生矛盾;市對擴權(quán)縣的支持力度減弱,對一些已審批的項目,省里資金批下來了,但市里往往不愿意拿出配套資金。這種“兩個婆婆”的問題會造成縣級行政成本增大。

省級管理部門管理難度加大。由省“直管縣”試點后,在省級區(qū)劃單位沒有縮小,省份沒有增多的情況下,省的管理幅度過大,造成工作人員的工作量明顯加大,省直部門有時難免認識不到位,可能產(chǎn)生消極抵觸情緒。

擴權(quán)縣對轉(zhuǎn)變政府職能的認識不到位,有單純“爭權(quán)”的傾向。“擴權(quán)強縣”不僅是給予縣級政府較多的行政權(quán)力,而重要的是要按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求,轉(zhuǎn)變政府的職能,從“審批型政府”的傳統(tǒng)模式走向“公共服務型政府”。

4 進一步完善“擴權(quán)強縣”改革的對策

解放思想,堅定“擴權(quán)強縣”的改革思路。擴權(quán)強縣的改革是一項系統(tǒng)工程,涉及方方面面,中間層次減少,市級權(quán)力的重新分配,甚至面臨機構(gòu)和人員的精簡,必然會遇到一些阻力。要通過廣泛深入的輿論宣傳和細致的思想政治工作,進一步統(tǒng)一思想,保證改革的順利進行。

進一步加大對縣級擴權(quán)的力度。各地擴權(quán)的方式,主要是由省級政府將原由省直部門或市直部門行使的經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放給縣級政府。最早開展這項工作的浙江省,已明確了“能放都放”這一總體原則,即除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定的外,需經(jīng)市審批和管理的改為由擴權(quán)縣審批和管理,需經(jīng)市審核后報省審批的,由擴權(quán)縣直接報省審批;省對擴權(quán)縣實行項目直達、信息直達、資金直達;對金融、電力、土地、工商、稅務等垂直部門在縣級延伸機構(gòu)領(lǐng)導干部的任免,也事先征求縣級黨委的意見進行充分的醞釀。

善于總結(jié),使“擴權(quán)強縣”工作進一步規(guī)范化。目前的“擴權(quán)強縣”僅僅是解決行政體制改革和財政體制改革的一時權(quán)宜之計,應與總體的改革聯(lián)系起來,注重基層政府的職能,規(guī)范縱向政府間的轉(zhuǎn)移支付手段;構(gòu)建具有自律機制,有效運行的基層財政體制;建立來自于上一級政府、同級人大和反映民間聲音的監(jiān)督機制;用相應的法律明確基層政府的事權(quán),將權(quán)力與責任統(tǒng)一起來,將擴權(quán)與建設服務型政府結(jié)合起來,促使縣級政府在行使職能過程中做到政企分開、政社分開、黨政分開,資源配置市場化、社會組織自治化,防止政府的錯位、越位和缺位,保證這項改革沿著正確的軌道發(fā)展。

加強領(lǐng)導,強化省級政府的統(tǒng)籌能力。省級政府要總攬全局,處理好局部利益與整體利益的關(guān)系,處理不同層級政府管理權(quán)力分配的關(guān)系。一方面,要根據(jù)工作需要,考慮適當調(diào)整省直職級部門“三定”(定職能、定機構(gòu)、定編制)的內(nèi)容,另一方面,省直部門改進管理的方式方法,提高依法行政能力,加強政風建設,努力建設服務型政府。

改革“市管縣”體制,實行省直管縣,市縣分設分治。即市政府只管理城市自身,除了郊區(qū)縣之外,其它縣改由省

政府直接管理。其基本的思路就是建立地方自治型公共行政體制。廢除“市管縣”體制后,縣在法律地位上將與市平行,縣將掌握縣域范圍內(nèi)的公共事務管理權(quán)力,把握著地方經(jīng)濟和社會發(fā)展自主權(quán)。