曹海俠 吳偉升

摘要: 行政倫理建設(shè)關(guān)乎整個(gè)國(guó)家行政隊(duì)伍的命運(yùn),也是行政學(xué)研究的核心課題之一。目前我國(guó)的倫理建設(shè)中還存在著思想層面上的缺陷和各種行政行為的倫理失范,本文從分析倫理失范的根源入手,進(jìn)而提出一些具有建設(shè)性意義的解決路徑。

關(guān)鍵詞:行政倫理倫理失范官僚主義倫理立法

一、中國(guó)目前行政倫理存在的問題

(一)思想意識(shí)層面的倫理缺陷

1、官僚主義思想嚴(yán)重,人民的公仆變成人民的主人

從本質(zhì)意義上講,人民是權(quán)力的真正主體。而在現(xiàn)實(shí)中,很多行政人員不同層次的由人民的公仆變成了人民的主人,作威作福,對(duì)群眾毫無責(zé)任感,打著為人民服務(wù)的招牌享受著自己的“權(quán)力”。最近引起各界強(qiáng)烈反響的鄧玉嬌事件、安徽肥東縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部打人事件,等等這些都反映出了我們行政人員的定位產(chǎn)生了本質(zhì)上的錯(cuò)位,欺壓平頭百姓,無視自己的公仆身份。

2、未能正確理解倫理道德建設(shè),以政治思想建設(shè)取代之

行政人員進(jìn)入政府部門就與政治二字密不可分了,因而不論是行政人員個(gè)體還是行政組織,都不可避免的用政治上的人生觀、世界觀代替其它意識(shí)形態(tài)。在這種政治觀念的影響下,行政倫理長(zhǎng)期被擠壓在政治思想的羽翼之下,道德評(píng)價(jià)被政治考核所代替,缺少一整套按照行政倫理原則構(gòu)建起來的用來懲惡揚(yáng)善的道德規(guī)范體系,思想上的錯(cuò)位進(jìn)一步增加了行政倫理建設(shè)的難度。

3、部分公務(wù)員自身思想素質(zhì)低下

行政人員掌控著公共資源,這是他們最大的優(yōu)勢(shì)和資源,理應(yīng)公平公正地行使公共權(quán)利,全心全意為人民服務(wù),但在現(xiàn)實(shí)中我們看到廣大行政人員的道德倫理修養(yǎng)不足,忽視了自身的思想改造,對(duì)思想政治工作乏力,針對(duì)性、實(shí)效性不強(qiáng),力度不夠,“一手硬、一手軟”,“兩張皮”現(xiàn)象也不同程度地存在。更有甚者,思想頹廢,道德敗壞,在遇到權(quán)力、角色、利益沖突時(shí),私心較重、黨性較差、意志不堅(jiān)定、德性不穩(wěn)定,往往會(huì)做出違反規(guī)定,甚至有損黨紀(jì)國(guó)法的事來。

(二)行政行為的倫理失范

1、難以根治的腐敗問題

在行政管理實(shí)踐中行政倫理失范的表現(xiàn)多種多樣,而行政倫理失范基本上都是與腐敗掛鉤的。根據(jù)張國(guó)慶教授的學(xué)理分析,行政倫理失范大致可以分為八種類型:經(jīng)商型、權(quán)力尋租型、公款公賄型、貪污腐化型、賣官鬻爵型、瀆職型、泄密型、隱匿財(cái)產(chǎn)型。無論行政失范現(xiàn)象屬于那種類型,其本質(zhì)都是行政權(quán)力的異化,在這個(gè)過程中行政主體背棄了行政權(quán)力的公共性和服務(wù)性,謀取私利,具體現(xiàn)象有權(quán)力尋租、吃喝玩樂、貪污受賄、腐化墮落等等。

2、行政誠(chéng)信的缺失

行政誠(chéng)信缺失現(xiàn)象,主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:第一,作為政府集體的誠(chéng)信缺失,如決策的隨意性和不連續(xù)性、行政缺乏透明、政府職能交叉權(quán)責(zé)不明等。第二,作為政府官員個(gè)人的誠(chéng)信缺失,如政績(jī)工程、貪污腐敗、濫用職權(quán)、個(gè)人主義、主觀主義等。這主要是由于部分行政人員在自身利益與公眾利益發(fā)生沖突時(shí),在權(quán)利與金錢面前貪污受賄、權(quán)利尋租等現(xiàn)象嚴(yán)重破壞了誠(chéng)信原則,常此已久便形成了政府與公共關(guān)系的緊張,導(dǎo)致了互不信任的局面。第三,行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間浮夸虛報(bào)現(xiàn)象,“官出數(shù)字,數(shù)字出官”之類的政府公職,人員弄虛作假、虛報(bào)成績(jī)現(xiàn)象在近十幾年已屢見不鮮,部門利益嚴(yán)重。第四,經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏誠(chéng)信,有些行政人員參與經(jīng)商,自辦或與他人合辦盈利性企業(yè),或在以盈利為目的的商業(yè)、工業(yè)、金融等公私企業(yè)中兼職;有些地方政府機(jī)關(guān)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體,并干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。行政人員的倫理失范影響惡劣,極大地?fù)p壞政府形象,破壞了政府在公眾心中的公信力和權(quán)威,導(dǎo)致政府信用不足。

3、干部人事制度弊端重重

首先是公務(wù)人員的選拔。每年的國(guó)考和各地的公務(wù)員考試是政府招募公務(wù)人員的主要方式,經(jīng)過多年的改革和不斷完善,整個(gè)招募的程序是基本公正的。然而這個(gè)公正也只是相對(duì)的公正,一些“潛規(guī)則”的存在使得很多不公正的結(jié)果產(chǎn)生。第二個(gè)方面是對(duì)于政府內(nèi)部的官員,由于我國(guó)的人事制度長(zhǎng)期以來只有提拔而沒有選舉,人事任用權(quán)掌握在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手里,這就為買官賣官,任人唯親開了方便的大門,官場(chǎng)自然而然變?yōu)槭袌?chǎng),從而使行政倫理遭到越來越嚴(yán)重的破壞,嚴(yán)重影響了政治生活,給社會(huì)造成極大的危害。

二、透視行政倫理失范的原因

(一)中國(guó)古代傳統(tǒng)思想——“官本位”的影響

中國(guó)是一個(gè)具有兩千多年封建專制歷史的國(guó)家,這既給我們留下了許多寶貴的精神文化財(cái)富,也給我們遺留下了不少負(fù)面文化。譬如“官本位”思想?！肮俦疚弧笔且环N思想意識(shí)、一種價(jià)值取向。作為一種意識(shí)和價(jià)值取向,是指以官為本、以權(quán)為綱,以仕途為個(gè)人事業(yè)的選擇導(dǎo)向,一切服從于官級(jí)地位,一切為了做官和升官,把做官、升官看作人生最高價(jià)值追求,同時(shí)又用做官來評(píng)判人生價(jià)值的大小。這種思想已為多數(shù)人接受,認(rèn)為做官不僅使自己可以獲得較高的社會(huì)地位,而且可以為家族爭(zhēng)得榮耀,可以發(fā)財(cái)?！白龉佟迸c“發(fā)財(cái)”緊密相聯(lián),這說明在我國(guó)的政治和行政過程中仍然存在著許多失范現(xiàn)象。同時(shí),“父母官”、“草民”等傳統(tǒng)思想嚴(yán)重,民不與官斗始終是大部分民眾的信條,這就更加助長(zhǎng)了“權(quán)力拜物教”和官僚主義。追逐自身或某個(gè)集團(tuán)的利益,從而為行政倫理失范提供了文化基礎(chǔ)。

(二)我國(guó)行政體制上存在一定的缺陷

改革開放以后,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),這種轉(zhuǎn)變必然要求包括行政體制在內(nèi)的政治體制作出相應(yīng)的調(diào)整和變革,然而由于各種歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,包括行政體制在內(nèi)的政治體制改革卻相對(duì)滯后,不可避免的存在著許多弊端 ,如政企不分、機(jī)構(gòu)臃腫、人事制度不透明、因人設(shè)崗、辦事效率不高、行政職能重復(fù)交錯(cuò) 、政出多門等等?？梢钥闯?行政道德失范現(xiàn)象總是和政府職能過多、權(quán)力過大有關(guān)。政府職能過多、權(quán)力過大,就會(huì)使行政官員濫用權(quán)力成為可能,無形中給行政倫理失范提供了生存空間。另外,由于我國(guó)的行政管理體制尚在改革之中,行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制也不完善,因此,缺乏強(qiáng)有力的制約機(jī)制和明確的賞罰制度也為行政倫理失范創(chuàng)造了客觀條件。

(三)作為行政主體的公務(wù)員有著個(gè)人利益的需求

根據(jù)馬斯洛的需要層次理論,人的需求有五個(gè)層次,在第一基本的需要得不到滿足的情況下,行政人員很難考慮到尊重和自我實(shí)現(xiàn)等較高層次的需要,就很有可能放棄基本的行政原則而產(chǎn)生腐敗。另外,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深入,拜金主義、享樂主義、極端個(gè)人主義抬頭,加之傳統(tǒng)的封建腐朽思想沉渣泛起,使原來的集體主義和全心全意為人民服務(wù)的價(jià)值觀念受到這些腐朽思想的強(qiáng)烈沖擊,也導(dǎo)致了行政人員對(duì)自身利益最大化的追求,因而很容易引發(fā)權(quán)錢交易、金錢政治等情況的發(fā)生。

三、行政倫理建設(shè)的路徑選擇

(一)大力加強(qiáng)思想道德建設(shè),落到實(shí)處

公務(wù)員的道德素質(zhì)和職業(yè)修養(yǎng)的提高同樣是防范行政倫理失范的重要手段,需要培養(yǎng)公務(wù)員樂觀、勇敢和仁慈公正的品德以及奉公、守法、忠誠(chéng)和負(fù)責(zé)的職業(yè)精神。一方面,要加大思想建設(shè)的力度,但是不能流于形式。譬如近期舉國(guó)開展學(xué)習(xí)“科學(xué)發(fā)展觀”的理論知識(shí),有些單位或團(tuán)體只是為了應(yīng)付差事,并沒有實(shí)際有效的執(zhí)行,當(dāng)然不會(huì)實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。另一方面,可以將行政倫理、道德規(guī)范與公務(wù)員的獎(jiǎng)懲機(jī)制結(jié)合起來,建立行政倫理咨詢?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu),把行政倫理納入公務(wù)員績(jī)效評(píng)估之中。

(二)完善行政倫理的運(yùn)行機(jī)制

對(duì)行政倫理運(yùn)行機(jī)制的完善主要從三個(gè)角度出發(fā):第一個(gè)是激勵(lì)機(jī)制,需要把物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合運(yùn)行。第二個(gè)是考核機(jī)制,遵循馬克思主義的對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律,把握事物的兩個(gè)方面,“既評(píng)優(yōu),也評(píng)差”,充分發(fā)揮評(píng)比的杠桿作用。第三個(gè)是監(jiān)督機(jī)制。我們要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約,最有效的是通過法律監(jiān)督,加強(qiáng)行政立法和司法監(jiān)督,還應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督,同時(shí)要擴(kuò)大報(bào)紙、電視等大眾傳播對(duì)政策、公共事務(wù)和黨政機(jī)關(guān)工作人員行為的報(bào)道權(quán)和評(píng)論,加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督的作用。另外,可以探索借鑒一些新穎的監(jiān)督方式,譬如香港的的廉政公署的建立就是反腐的一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)。

(三)行政組織的制度化建設(shè)

克服行政管理中的倫理失范現(xiàn)象,使行政管理走向道德化,行政倫理的制度化是必然選擇,而行政倫理道德立法則是行政倫理制度化的核心。美國(guó)、意大利、芬蘭等國(guó)都制定有專門的行政倫理法。1978年,美國(guó)第95屆國(guó)會(huì)通過第 521號(hào)法案《公務(wù)道德法 》,1978年通過《政府道德法案 》,規(guī)定設(shè)置政府道德辦公室和道德官員。1993年又頒布了《美國(guó)行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則 》。意大利也出臺(tái)了一部國(guó)家公務(wù)員《道德法典 》,對(duì)公務(wù)員幾乎所有的行為都作出了限制性規(guī)定。在芬蘭,公職人員如果接受商界的任何吃請(qǐng)和游山玩水,都被視為受賄行為。這些法律的頒布和實(shí)施極大改善了各國(guó)的廉政狀況,我國(guó)也可以從中吸取營(yíng)養(yǎng)借鑒其中的積極因素,一方面制定與組織道德相關(guān)的規(guī)定,另一方面制定與職業(yè)道德規(guī)范相關(guān)的規(guī)定,約束公務(wù)員的個(gè)人品德,促進(jìn)我國(guó)的行政倫理道德法制化建設(shè)。

(四)行政人員的個(gè)體保障

行政人員不僅是人民的公仆,同時(shí)也作為獨(dú)立的個(gè)體存在,當(dāng)然就需要一定的利益的滿足,這是不可避免的。因而,我們需要樹立正確的行政倫理觀,建立一種公正待遇機(jī)制,并把行政倫理作為行政人員任職、升降、獎(jiǎng)懲的必要條件,從而促進(jìn)其權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一,甚至還可以適當(dāng)提高他們的工資水平和福利待遇,有效的解決行政人員“不必腐敗”的問題?，F(xiàn)在世界范圍內(nèi)最成功的典范就是新加坡“高薪養(yǎng)廉”的做法,我們可以加以借鑒和學(xué)習(xí)。

(五)行政倫理中立的借鑒

行政倫理的中立性,指公共管理人員應(yīng)該具有避免讓他們的個(gè)人和政治信仰影響其行政行為的道德義務(wù),他們應(yīng)該以最有效和最有效的方式忠實(shí)履行他們領(lǐng)導(dǎo)的指示。這種觀點(diǎn)根植于威爾遜的政治行政二分法。同時(shí),行政倫理的中立性也來源于公共管理人員為了維護(hù)民主問責(zé)制應(yīng)該順從所選代表的意愿的這一觀點(diǎn)。人民的公仆不能按自己的意愿決定事務(wù),他們對(duì)公眾的選舉代表負(fù)責(zé),并且這些將用技術(shù)上可行的最細(xì)密的尺度來決定人民公仆的行為方式。約翰. 伯克同樣認(rèn)為,由相關(guān)的政治當(dāng)局、機(jī)構(gòu)和程序作出的決定必須決定下級(jí)官員的義務(wù)。按照伯克的觀點(diǎn),行政人員在其他事情上公平平等,有著認(rèn)真履行上級(jí)指示的基本職責(zé)。對(duì)于西方這種行政倫理中立性的觀點(diǎn),我們中國(guó)臺(tái)灣也在進(jìn)行一些嘗試,09年3月立法院初審?fù)ㄟ^公務(wù)人員行政中立法草案。行政倫理建設(shè)的路徑選擇,隨著時(shí)代的發(fā)展,需要越來越多的創(chuàng)新,政府可以根據(jù)中國(guó)的國(guó)情,進(jìn)行一些借鑒與可能范圍的嘗試,當(dāng)然,行政中立如何落實(shí)與內(nèi)化的問題還需要諸多的理論去論證。

四、總結(jié)

行政倫理建設(shè)的探討已不再是新的話題,中外學(xué)者們已做了大量的研究,然而要真正徹底解決行政倫理建設(shè)中的困境與問題絕非一朝一夕之事,因而,要實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政管理活動(dòng)追求的廉潔、高效、公正目標(biāo),就必須綜合運(yùn)用上述的幾種措施,并結(jié)合國(guó)情借鑒國(guó)外的研究成果及成功經(jīng)驗(yàn),切實(shí)提高公務(wù)員行政倫理意識(shí)、遵守行政倫理規(guī)范 , 行使倫理行為。

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