趙 義

摘要:發(fā)達國家的政府投資項目管理模式及其運營經(jīng)驗對我國政府投資項目管理的改革及代建制度的完善有較大的參考作用。本文總結了發(fā)達國家和地區(qū)的政府投資項目管理模式和特點,以及對我國進行政府投資項目管理的借鑒與啟示。

關鍵詞:項目管理模式政府投資項目國際經(jīng)驗

目前發(fā)達國家和地區(qū)政府投資項目管理模式,對我國政府投資項目管理的改革及代建制度的完善有較大的參考作用。在發(fā)達國家和地區(qū),對工程項目一般都區(qū)分為政府工程和私人工程兩大類并采取不同的管理方式。對私人投資的工程項目,政府主要是進行規(guī)劃、安全、技術標準、建設程序、環(huán)保、消防等方面的控制,只要不違法,一般不加干預。政府管理的重點是政府投資的工程項目。

一、發(fā)達國家和地區(qū)的政府投資項目管理模式

(一)美國模式

美國聯(lián)邦政府投資建設項目涉及面較廣,主要包括住宅及城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)設施、水利設施、軍事及國防設施、交通等方面。負責實施聯(lián)邦政府投資建設項目的部門有:住宅與城市建設部、交通部、墾務局、美國工兵部隊、總務管理局等。決策程序不盡相同,但一般均需經(jīng)過同級財政部門和議會批準后方可得到財政撥款。

美國對于政府投資建設項目的管理分為自行管理、部分自行管理和全部委托項目管理公司管理等三種主要形式:(1)自行管理:聯(lián)邦政府或地方政府投資興建工程,當政府的有關部門有較強的管理能力(有的還有設計能力)時,工程建設管理全由政府部門負責。(2)部分自行管理:當工程建設規(guī)模較大,或政府管理力量不足時,政府管理當局就會通過聘請部分工程師與政府管理人員共同管理工程。(3)全部委托項目管理公司管理:當政府有關部門沒有相應的管理人員或工程規(guī)模太大,則往往全部委托給管理公司實施全面管理。委托項目管理公司管理工程建設的具體形式分兩種。一種是委托項目管理公司挑選承包商;另一種是業(yè)主挑選承包商后再委托項目管理公司管理。

(二)英國模式

英國政府的建設主管部門主要是“英國環(huán)境交通區(qū)域部”(DETR-Department ofthe Environment Transport and Regions),該部于1997年6月由英國原環(huán)境部與交通部合并而成。其它涉及政府投資的部門包括教育勞工部(DFEE—Department forEducation辦法and Employment)、國防部(MOD)、財政部(Treasury)、外交部(HO)等,涉及政府投資建設項目的管理經(jīng)歷了以下歷程:在開初,政府建筑工程是由公共建筑部負責的,采用以工程清單為基礎計算的工程合同管理。隨后政府采用了PSA模式,即“財產(chǎn)服務(Property service Agency)代理”。近20年來,英國在政治方面發(fā)生的變化也給建筑業(yè)帶來了影響。在近5-6年中,政府投資建設項目逐步采取建立經(jīng)審查的承包商/咨詢人員清單(即DETR/NQS體系)及設立合同處等方式實施管理,PSA逐漸消失轉化為私人承包商和咨詢單位。

(三)德國模式

德國政府投資項目由需求部門提出立項申請,經(jīng)財政部和交通、建筑和房屋部共同審查批準后,通過專門的機構進行具體運作。如聯(lián)邦政府的拆遷工程由聯(lián)邦建設有限公司進行管理,公司做出詳細的方案報議會審批后進行社會公開招標。德國各州都設有“建設投資管理局”,在政府投資項目的立項和建設中,財政投資的評審機構要對項目進行全過程的監(jiān)督和管理,主要管理內容包括投資額確定、投資撥款進度、投資預算調整審核等領域。

(四)日本模式

日本政府主管工程建設的部門為建設省。建設省負責建設國家機關、教育、文化、社會福利的建筑設施,對政府設施的維護提供指導,制定技術標準,并為維持政府設施的正確機能提供指導。建設省對中央政府公款投資項目進行直接實施管理。日本的機場、港口、鐵路的建設由運輸省負責,據(jù)有關資料,這部分業(yè)務也將歸建設省管理,實現(xiàn)建設省對各類工程建設的統(tǒng)一管理。建設省屬下有一些公團、公社組織,負責政府投資或貸款工程的建設、開發(fā)和改造工作。如住宅、都市整備公團成立于1955年,負責建造學校、住宅、道路、改造整治舊城區(qū),是“官辦民營”的特殊法人單位。

(五)新加坡模式

新加坡政府國家發(fā)展部設立建屋發(fā)展局和公共工程局,分別負責公營住宅和政府工程的建設管理。與香港的做法基本一致。新加坡的建屋發(fā)展局成立于1960年2月,它是國家發(fā)展部屬下的法定機構之一,也是新加坡唯一的公共住屋機構。建屋發(fā)展局的職責是提供高品質的住屋及優(yōu)良的服務。它還進行組屋區(qū)策劃與發(fā)展住屋有關設施,使居民擁有高素質的生活環(huán)境。建屋局也通過組屋區(qū)更新計劃,改善屋齡較大的組屋區(qū),提升到現(xiàn)代組屋的水平。建屋局同時也替其他政府機構進行一些工程,比如填土、土木工事、設計與建設出租車轉換站、教堂和體育場。建屋局員工分為高級職員和初級職員。高級職員基本上都是專業(yè)人士,包括規(guī)劃師、建筑師、工程師、工程監(jiān)管師、合約師、房地產(chǎn)業(yè)師、系統(tǒng)分析師、律師、會計師、行政師、測量師等。建屋局所有的專業(yè)服務如規(guī)劃、設計、工程和品質測量都由建屋局提供。實際的工地施工是通過公開招標的方式讓私人承包商承建;工地的監(jiān)督工作則由建屋局職員負責。

二、 發(fā)達國家政府投資項目管理模式的共同特點

(一)政府投資建設項目實行相對集中的專業(yè)化管理

對于政府投資建設項目,一般都根據(jù)其專業(yè)性質分別由不同的政府專業(yè)機構或社會專業(yè)公司進行非常嚴格的管理建設完成后,再交付使用單位使用。對政府投資項目實行政府采購。集中采購便于明確責任,因為在采購權利分散時,很容易產(chǎn)生規(guī)避責任的情況;集中采購還便于保證采購者立場的客觀性;集中采購也有利于提高效率,通過合并采購或增加采購量而降低價格;集中采購也便于管理,使政府的規(guī)則更容易得到理想的實施。

(二)政府投資建設項目嚴格按規(guī)則辦事

發(fā)達國家普遍對于政府投資建設項目的管理設有專門的法律法規(guī)和專門的合同。從政府投資項目管理的需要來改進和完善我國建設工程管理的法律法規(guī)制度,是必須進行的一項工作。有的發(fā)達國家甚至不惜犧牲效率,也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實施政府投資建設項目合理機制的重要支撐。這樣,可以有效地避免人為因素,排除出于不同利益目的的管理干擾,保證政府投資建設項目達到預想目標。

(三)機構之間權力、責任匹配,互相之間制約

使用單位、財政、預算部門以及議會在工程的建設過程中具有不同的法定職責,根據(jù)其法定職責,各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設計審查、以及交付驗收;議會對工程是否建設以及投資規(guī)模具有最終的決定權,建設部門參與前期的可行性研究、概預算編制并負責建設實施,甚至管理和維護;財政、預算部門要對工程預算進行審查并進行集中支付。這樣職責清楚,彼此制約,各部門可以專著于職能范圍內的事情。

(四)政府投資建設項目管理的透明度極高

任何人對于政府投資建設項目的實施過程都可具有知情權,政府投資建設項目要接受多方面的監(jiān)督,保證了政府投資建設項目實施的廉潔、公正。這一管理理念對我們管理政府投資建設項目具有重要借鑒意義。

(五)充分依靠專業(yè)人士和中介組織

這一方面表現(xiàn)在政府的專業(yè)管理機構本身就主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構成;另一方面,還表現(xiàn)在政府除了自身對項目進行管理外,一般都按照規(guī)定的程序選擇和委托相應的工程咨詢公司來管理,政府實施監(jiān)督。第三,所有的重要技術環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關,工程中質量、技術、安全、成本等責任非常明晰,由于專業(yè)人士受到風險責任制度、無限經(jīng)濟責任和責任保險制度的約束,形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負責、向業(yè)主負責的運行機制,調動起了專業(yè)人士和機構的責任心,使他們成為建設項目順利完成的保證基石。

三、 發(fā)達國家政府投資項目管理模式對我國借鑒與啟示

從各發(fā)達國家和地區(qū)政府投資項目管理的實踐來看,雖然在具體方式上有差別,但有

一些共同的經(jīng)驗是值得借鑒的,總結如下:

(一) 有獨立的監(jiān)督機制

對于政府投資項目管理部門嚴格的監(jiān)督機制體現(xiàn)在以下兩個方面,一是建立嚴格透明的操作程序,從制度上保證工程管理的有效進行。二是嚴格的外部監(jiān)督體制,甚至承包商認為政府投資管理部門如有不規(guī)范的行為,也可以向有關監(jiān)督部門投訴。

(二)解決交易費用問題

由于政府投資項目是具有高度資產(chǎn)專用性的公共物品,管理方式、管理機構、運作方法與私人投資有所不同,為了規(guī)避政府投資項目實施過程中的各種可能風險,發(fā)達國家對于政府投資項目的管理普遍設有專門的法律法規(guī)和專門的合同,保證政府投資項目達到預想目標。

(三)合理界定管理范圍

我國是正在向市場經(jīng)濟轉型的國家,政府長期以來在經(jīng)濟運行中所起的作用一直遠遠超過僅僅提供公共產(chǎn)品的范疇。由于我國經(jīng)濟轉型的路還很長,所以今后政府仍會不可避免地介入非公共產(chǎn)品領域。但應當清晰地認識到:從趨勢上看,這種介入要逐步下降,并最終過渡到只提供公共產(chǎn)品。

只有這樣,政府才能從大量的具體的經(jīng)濟事務中解脫出來,把有限的財力用于社會最需要的方面,真正提高效率,包括在政府投資工程上的效率。這意味著我國在政府投資工程方面面臨著雙重的體制重構任務,首要的是切實轉變政府的職能,把政府投資工程限定合理的邊界內,不能大上政績工程;其次才是要適應市場經(jīng)濟要求,建立完善的政府投資工程管理體制。

(四)實行直接、專業(yè)化管理

發(fā)達國家和地區(qū)政府對于政府投資項目的直接實施管理是政府的一項重要職責。幾乎所有發(fā)達國家和地區(qū)都有實施政府投資項目的專門機構,從而保證了管理的專業(yè)化。如前所述發(fā)達國家和地區(qū)的政府對公共工程的建設管理高度重視,對政府工程不僅是工程質量、施工安全的監(jiān)督,而且是對質量、工期和投資的全面控制。也不是一般的基本建設程序監(jiān)督,而是從可行性研究論證、項目政策、設計、施工管理直至交付使用全過程直接操作。

以英國政府為例,英國政府早期采用的公共服務代理,為建筑業(yè)的大規(guī)模開展,實現(xiàn)有效的管理作出了極大的貢獻。新加坡建立的公共工程局具有100多年的歷史,在新加坡的城市化進程中發(fā)揮了巨大的作用,后來由于政府工程建設項目的逐漸減少,該公共工程局于1999年私有化,成為現(xiàn)在的新工集團。這種直接、專業(yè)化的管理,對于建設項目的成敗有著直接的聯(lián)系。從政府投資工程規(guī)模來說,大多數(shù)為大型或特大型的項目,這種直接管理的方式可以直接減少委托-代理過程中的代理層次,從而減少項目實施過程中可能出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象。

(五)培養(yǎng)專業(yè)化的人才

政府工程項目管理工作是一項高智能的技術服務工作,需要由一專多能的復合型人才來承擔。我國的政府工程建設項目運作要符合國際慣例,就必須有一批職業(yè)化的懂技術、會管理、善經(jīng)營的工程項目管理專業(yè)人才,這是高質量、高水平、高效益搞好政府工程項目建設的必備條件。從一定程度上來說,政府投資工程的成敗從很大程度上與業(yè)主的項目管理人員的能力和水平密切相關。因此,不斷提高我國工程項目管理人員的能力和水平是提高我國政府投資項目管理水平的一個重要任務。

(六)政府服務模式的改變

改革政府為其投資的工程所提供的服務已經(jīng)成為了不可逆轉的趨勢,改革的核心是引入市場競爭機制改造傳統(tǒng)的政府服務模式,實現(xiàn)公共物品供給的市場化或“準市場化”,在政府宏觀調控的基礎上,形成以市場化為導向,以公眾滿意為標準,政府和各類社會組織相互合作的公共服務體系。而市場經(jīng)濟的發(fā)展和技術手段的革新部分地消除了公共物品的非排他性和非競爭性,為公共物品供給市場化創(chuàng)造了條件,除少數(shù)公益性的公共物品必須由政府提供外,大多數(shù)公共物品可以由各種社會組織有效提供,既彌補了政府能力和財務的不足,又推動了公共物品投資和供給的多元化。

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