章劉成

摘要：當(dāng)前。從國內(nèi)公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。因此，本文嘗試地建立了績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，為評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建提供新的思路和方法。并拋磚引玉的構(gòu)建了公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系的總體框架，提出了完善公共投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公共投資項(xiàng)目

績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

0引言

建立公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，是一項(xiàng)難度很大的系統(tǒng)工程，又是推進(jìn)績效審計(jì)必須面對(duì)、不能繞開的一項(xiàng)艱巨工作。當(dāng)前，從國內(nèi)公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)工作開展情況看，還沒有形成一套成熟的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。

1公共投資項(xiàng)目的含義

公共投資項(xiàng)目是指由財(cái)政性資金、社會(huì)公共資金和其他政府資源投資的建設(shè)項(xiàng)目。公共技資項(xiàng)目與公共投資項(xiàng)目兩者之間既有區(qū)別，又有交叉。一般來說，政府技資項(xiàng)目，是指全部由政府投資或以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目。其中，以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目分為以下兩種情形：一是政府投資額占50％以上的項(xiàng)目；二是政府投資雖不足50％，但政府投資者實(shí)際擁有建設(shè)和運(yùn)營控制權(quán)的項(xiàng)目。政府投資的方式主要有兩種，即直接投資基本建設(shè)項(xiàng)目和注入資本金。而公共投資項(xiàng)目的外延則比公共投資項(xiàng)目的范圍大，除上述兩類項(xiàng)目外，還包括各級(jí)政府以其他方式，如補(bǔ)助、轉(zhuǎn)貸和貼息投入的項(xiàng)目，以及通過依法享有的一些優(yōu)惠政策，如豁免土地出讓金、稅收、特許經(jīng)營權(quán)等建設(shè)的項(xiàng)目。

公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)就是審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)人員接受委托后，以公共投資活動(dòng)的真實(shí)性、合法性為基礎(chǔ)，對(duì)公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)。

這一含義中的中心內(nèi)容仍然是“三E”，但與一般績效審計(jì)概念相比，其更具針對(duì)性，具體性：

1.1經(jīng)濟(jì)性。就是指以最低的支出和耗費(fèi)進(jìn)行工程設(shè)計(jì)、施工和維護(hù)，盡量節(jié)約，避免浪費(fèi)。具體說是指投資項(xiàng)目立項(xiàng)決策的科學(xué)性和可行性，工程建設(shè)成本的節(jié)約性和建設(shè)資金籌集成本與使用成本的節(jié)約性。

1.2效率性。是指項(xiàng)目建設(shè)與其所用的資源{如土地、建筑材料、機(jī)械、人工等)之間的關(guān)系，即一定的投入所能得到的最大產(chǎn)出，或一定的產(chǎn)出所需的最少投入，即支出合理。

1.3效果性。主要是關(guān)注工程投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，是否達(dá)到預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)，是否取得預(yù)定的效益，這里的效益不僅包括經(jīng)濟(jì)效益，還包括微觀經(jīng)濟(jì)效益、宏觀經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)效益等相關(guān)內(nèi)容。

2公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系總體框架構(gòu)建

一般情況下，績效應(yīng)當(dāng)包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面。行為過程包括投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，過程是否合規(guī)、合理。行為結(jié)果包括投入與產(chǎn)出之比是否有效果，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及產(chǎn)生中長期影響。投資活動(dòng)需要決策控制、過程監(jiān)管以及結(jié)果評(píng)價(jià)。由此，公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)可以包括程序?qū)徲?jì)、過程審計(jì)、結(jié)果審計(jì)三個(gè)組成部分。同時(shí)，按照項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間安排，我們又可將項(xiàng)目的績效審計(jì)評(píng)價(jià)過程分為四部分，即投資決策評(píng)價(jià)、資金籌集與使用評(píng)價(jià)、項(xiàng)目組織管理評(píng)價(jià)、項(xiàng)目投資效益評(píng)價(jià)。因?yàn)榫唧w項(xiàng)目的都有自己的特點(diǎn)和特征，故很難形成一個(gè)千遍一律的適合于每個(gè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但是本文據(jù)此形成的公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系總體框架，見表1，將為每一個(gè)具體的評(píng)價(jià)項(xiàng)目提供評(píng)價(jià)體系的建立思路和借鑒。

3完善公共投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的路徑選擇

建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是實(shí)施公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的必備條件，也是審計(jì)人員作出正確評(píng)價(jià)的客觀依據(jù)和質(zhì)量保證。目前，公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未完全確立，審計(jì)實(shí)踐中經(jīng)常遇到諸多具體操作問題，特別是投資項(xiàng)目千差萬別，其可比性較差，指標(biāo)體系亦不能以偏蓋全。為此，本文建議，在設(shè)計(jì)和應(yīng)用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)作如下路徑選擇。

3.1科學(xué)合理選項(xiàng)選擇什么項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)評(píng)價(jià)至關(guān)重要。我們要選擇具有典型性和代表性的項(xiàng)目作為評(píng)價(jià)對(duì)象，人大、政府和社會(huì)普遍關(guān)注，受關(guān)注程度較高；主體建筑對(duì)彰顯現(xiàn)代城市形象和歷史文化品位作用突出；財(cái)政資金投入量大，如因管理不善造成損失浪費(fèi)，將對(duì)政府決策產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)這樣的項(xiàng)目實(shí)施績效評(píng)價(jià)，有著積極的促進(jìn)作用。

3.2明晰設(shè)計(jì)理念在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持四個(gè)統(tǒng)一：一是直接經(jīng)濟(jì)效益與間接經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，既注重評(píng)價(jià)項(xiàng)目本身直接取得的經(jīng)濟(jì)效益，也要重視項(xiàng)目通過投資、建設(shè)及運(yùn)行所帶動(dòng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)；二是微觀效益與宏觀效益相統(tǒng)一，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)全面反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益及影響，而不能片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；三是近期經(jīng)濟(jì)效益與長期經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，既要重視反映經(jīng)濟(jì)增長的短期效益指標(biāo)，又要重視起主導(dǎo)作用的長期指標(biāo)，并注重挖掘其效益的可持續(xù)性；四是定量分析與定性分析相統(tǒng)一，既要做到定量指標(biāo)與定性指標(biāo)同時(shí)兼?zhèn)?，以反映投資效益與影響的全貌，又要把定量分析與定性分析結(jié)合起來，從而得出廣泛而深刻的評(píng)價(jià)結(jié)論。

3.3合理修正指標(biāo)在績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立后，為使評(píng)價(jià)指標(biāo)體系更科學(xué)、合理，可通過測(cè)定指標(biāo)效度和信度對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行檢查和修正。簡單地說，效度就是指標(biāo)的準(zhǔn)確性程度；信度就是測(cè)試數(shù)據(jù)和結(jié)論的可靠性程度。如果測(cè)試數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，就不可能產(chǎn)生可靠的評(píng)價(jià)結(jié)論：如果未取得可靠的數(shù)據(jù)，也不可能得出正確的結(jié)論。在公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)中，如果設(shè)立的指標(biāo)不能完全反映項(xiàng)目的效益和效果，則該指標(biāo)體系不具有較高的效度和信度，需要適度修正。一般情況下，對(duì)指標(biāo)體系的檢查和修正，應(yīng)請(qǐng)這方面的專家通過經(jīng)驗(yàn)對(duì)指標(biāo)效度和信度進(jìn)行判斷后才能實(shí)施。

3.4強(qiáng)化制度保障審計(jì)規(guī)章制度是審計(jì)法律法規(guī)的延伸和補(bǔ)充，對(duì)規(guī)范審計(jì)行為、提高審計(jì)質(zhì)量起到不可或缺的作用。為促進(jìn)績效審計(jì)工作的規(guī)范運(yùn)行，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)逐步建立健全績效審計(jì)管理制度，如《績效審計(jì)操作規(guī)程》、《重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施辦法》、《績效審計(jì)后續(xù)檢查制度》等一整套規(guī)章制度，以保證公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)工作的有序運(yùn)行。

3.5加強(qiáng)后續(xù)檢查后續(xù)檢查在公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)中占有特殊重要的地位，如果項(xiàng)目單位或其主管部門對(duì)審計(jì)建議不予重視，或?qū)徲?jì)報(bào)告束之高閣，績效審計(jì)也就失去了應(yīng)有之義。只有強(qiáng)化對(duì)審計(jì)建議落實(shí)情況的跟蹤檢查，才能促進(jìn)有關(guān)單位和部門認(rèn)真執(zhí)行績效審計(jì)結(jié)論，確保公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)成效得以充分發(fā)揮。

但由于公共投資范圍龐大、工程建設(shè)項(xiàng)目又具有單件性和多樣性，制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系是不現(xiàn)實(shí)的。可以先形成一個(gè)基本框架，爾后逐步充實(shí)、完善，并結(jié)合不同審計(jì)對(duì)象的特點(diǎn)，積極探索和制定相關(guān)的績效審計(jì)指標(biāo)，通過不斷的“實(shí)踐一總結(jié)一再實(shí)踐一再總結(jié)”的過程，逐步形成一系列的反映不同領(lǐng)域、不同對(duì)象，各自特點(diǎn)的由特有指標(biāo)構(gòu)成的、科學(xué)合理且可操作的績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，為公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)的有效實(shí)施提供必要的條件。