鄭新蓉

一、農民、農民工子女與公共教育

在城鄉(xiāng)二元結構的背景下，大規(guī)模的農民進城務工帶來了農民(農村戶籍人)家庭結構和生計方式的變化，出現(xiàn)了與教育相關的種種新稱謂：“留守兒童”“打工子弟”“流動兒童”。這些新的稱謂都顯示出新的“教育安排”。這種教育安排是城市和鄉(xiāng)村、制度與實踐以及公立學校、政府、家長、公私立學校辦學者等多種力量互動的結果，也是農民工基于生存環(huán)境和身份限制對流入地教育的選擇結果。

目前，農民工留守兒童中相當一部分在當?shù)氐募乃拗乒W校讀書；在流入地城市，農村流動兒童分別就讀于公立學校、經(jīng)批準的打工子弟學校、未經(jīng)批準的打工子弟學校。

1、計劃經(jīng)濟時代農村學校教育的公共性

計劃經(jīng)濟時代的“公有制”與今天“政府公共服務”語境下的學校教育有很大的差別。在計劃經(jīng)濟時代，“公有制”是涵蓋國家所有和集體所有的概念，公有的學校也分為“公辦學?！焙汀懊褶k學?！?，也就是說，計劃經(jīng)濟時代，除了城市的公辦學校外，農村教育和部分城鎮(zhèn)學校在所有制性質上是“集體所有”的，有“大公共”的性質。在價值、功能和意識形態(tài)層面，全國所有的中小學教育目標、內容都是統(tǒng)一的，也是“公共”的，統(tǒng)一的培養(yǎng)目標、教學大綱、教材，保障著社會主義中小學教育的“公”含義。

以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為標志，我國采取了嚴格控制農村人口向城市遷移的政策，由此形成了城鄉(xiāng)分割的二元體制。這一結構決定著“公共教育”的資源配置和辦學質量城鄉(xiāng)間存在一定差距，但是，基礎教育在入學機會、學校布局、低收費以及教育的可獲得性上，具有很強的公平性質，例如，在20世紀70年代末，全國的農村中小學布局還遍及最基層鄉(xiāng)村，全國適齡兒童的入學率為96.5％。

總之，計劃經(jīng)濟時期以及改革開放初期，我國基礎教育的公共性體現(xiàn)為所有制決定的大“公共性”以及教育的公平性。

2、改革開放及市場經(jīng)濟背景下學校教育的“公共性”

隨著改革開放的推進，隨著社會轉型帶來的“私”組織形態(tài)的出現(xiàn)，即當市場、私有企業(yè)、私立學校出現(xiàn)并發(fā)展到一定程度時，學校開始在“身份”上出現(xiàn)公立、私立，或兼有兩種身份的“體制改革學?！钡膮^(qū)別，社會主義計劃經(jīng)濟時代“公”概念的學校開始退出人們的話語系統(tǒng)。人們以學校舉辦者的身份和辦學資金來源來劃定學校的性質。

此外，20世紀80年代以來，在學校教育“選拔一應試”價值取向和實踐機制的作用下，在各級政府和教育市場雙重力量作用下，公立學校開始了一系列改革。一方面，重點學校和一般學校的劃分，以升學為目的的質量管理，資源分配的重點傾斜，增加收費，不合格學校的鄉(xiāng)村教師的清退以及學校布局的調整等，很大程度上弱化了農村教育的“公平性”(普及型)，加大了農村學校的選拔性和層級化(這一系列改革也發(fā)生在城市)；另一方面，限于國家財力，義務教育地方負責制以及“人民教育人民辦”的辦學理念和實踐也加大了農民負擔，降低了農村公辦學校的公益性，很長時期里，義務教育都沒有得到公共財政的完全保障，邊遠貧困地區(qū)的農村公共教育的保障更為薄弱，例如，農村學校的學校建設不納入基建計劃。

20世紀80年代初，大批農民成為“過剩勞動力”，開始進入城市打工。最初全國外出打工的農民人數(shù)不超過200萬人；1984年，全國登記的流動人口猛增到2000多萬，1995年，全國流動人口進一步增加到8000萬，2005年全國流動人口數(shù)量已達到14735萬人(跨省流動約占三分之一)。另外，根據(jù)2000年第五次全國人口普查資料顯示：流動人口總量為1.44億，其中14周歲及以下流動兒童為1410萬人，其中農民工子女有999萬人(6－14周歲義務教育年齡段流動兒童約878萬人)，占流動兒童總量的70.9％。又據(jù)2000年人口普查資料統(tǒng)計推算，14歲及以下農村留守兒童約為1984.71萬人，其中義務教育階段留守兒童為1296.41萬人。

農民工子女的教育開始隨著父母流動性的生計發(fā)生變化。近年來，在鄉(xiāng)村，留守兒童的不利處境開始引起政府和社會各界的關注；在農民工聚居的城市，他們的子女在流入地就學的合法性逐漸得到承認和保護，在相關政策文本中，“借讀”演變?yōu)椤熬蛯W”，“戶籍所在地”演變?yōu)椤傲鞒龅亍?。最近幾年，大量的農村教育的扶持政策和措施都是“屬地性”的，政府加大了對農村義務教育的投入，特別是2006年以來，開始在農村實施免費義務教育；同時，農民舉家進城務工的比例越來越高，一系列的農村公共教育的投入在時間和空間上，與目標人群—農民和農民工子女——的生活、生計軌跡發(fā)生一定的錯位。我們可以看到，在農村普遍實施免費義務教育之際，流入城市的兒童中卻還有相當一部分沒有享受到最基本的教育的公共服務，他們隨打工父母進城就讀于收費的私立學校，還有相當一部分就讀于教學質量和校舍沒有保障的打工子弟學校。在流入地，雖然有許多城市公立學校向外地流動兒童開放，但是，由于各種制度性限制和經(jīng)濟原因，大多數(shù)農民工子女也還不能享有較好的公立學校資源。又例如，在農村，大批的寄宿制學校覆蓋以及學校的應試運作機制(伴隨著公共教育加大投入)，對于離開父母又離開監(jiān)護人的農民工子女的心智、情感和社會性的發(fā)展都是極為不利的，特別是小學和幼兒階段的兒童。對農民工子女而言，無論是留守兒童還是流動兒童，公共教育的可獲得性仍然偏低，甚至還有少數(shù)被排除在公共教育服務之外。

由上可見，從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟，基礎教育公共性的內涵發(fā)生了很大的變化，當前農民工子女的義務教育可獲得性是較低的，這也成為目前我國教育公共服務中最具挑戰(zhàn)性的問題。

二、教育制度安排與農民工生計、利益

今天，在城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變的社會格局下，農民的進城務工編織了我國特有的“城市化進程”，即大批農村勞動力流入城市務工、經(jīng)商。農民工在統(tǒng)計學意義上的進城務工人口計入了城市人口，上億農民工只不過是漂泊在城市里的過客。城市的農民工隊伍就像一個巨大的蓄水池，每年都有新加入者補充，每年也都有大量中老年體力勞動者返回鄉(xiāng)村，留在池子里的永遠是年富力強的農民工。因此，這并不能真正使農村人口實質性地減少，也不是真正意義上的城市化。農民工的流動性和生計特點影響著他們子女的教育問題。

通常，我們把農民工子女教育分為“留守”和“流動”兩類，同時分別診斷他們的教育問題和解決他們的教育需求。盡管，在事實上，有相當一部分農民工是季節(jié)性地流動于城鄉(xiāng)之間，其子女由于各種原因，“留守”和“流動”的身份也是交替的。

在城市，農民工的職業(yè)、收入和生計方式?jīng)Q定著他們?yōu)樽优x擇和安排教育的方式。

地緣(老鄉(xiāng))、血緣、職業(yè)影響著農民工的教育需

要和教育選擇，農村勞動力流出的形式?jīng)Q定了他們在城市中生存、就業(yè)和就學的特點。目前，農民外出務工主要依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網(wǎng)絡。據(jù)調查，88％的農民工通過自發(fā)方式外出，有組織外出的僅占12％。自發(fā)性外出主要靠親友介紹或幫帶，就業(yè)成本低且成功率高，這也與農民工獲得就業(yè)信息的渠道少、對社會職業(yè)中介機構誠信的認同感低有關。在城市就學方面也顯示出這些特點。城市學校的信息，大多是通過熟人、老鄉(xiāng)、親戚獲得的，他們依地緣、血緣、職業(yè)的相近而聚居，同時，也會選擇城市邊緣、他們自身社會聯(lián)系方便、認同感高的地方就學。

在學校選擇中，“就近”是他們的主要考慮要素，而不論學校的性質。優(yōu)質的城市公立學校資源與絕大多數(shù)農民工子女是無緣的。相反，城市公立學校之外的其他打工子弟學校，在學校布點、作息時間、學前班設置、身份認同、教材選擇等方面，更能滿足農民工的生計需求和升學需要，這類學校學生有極為相似的背景，被隔離于城市公立系統(tǒng)之外，也被隔離于現(xiàn)代化的都市人生活之外。在調查中發(fā)現(xiàn)，他們更熟悉老家(農村)的“兩免一補”政策，而不熟悉居住城市的流動兒童“兩為主”的政策；在選擇學校中，“公立”和“私立”的性質也不太在意，就近、收費多少以及質量是他們最為關心的。對城市公共教育資源，更沒有表現(xiàn)出強烈的權利訴求。

城市公立學校農民工化，形成新的教育成層以及教育隔離。在“兩為主”的政策倡導下，一些城市學校生源減少以及學校升學率分化，使得公立學校變成農民工子女容易獲得的教育資源，農民工子女大量涌入城市公立學校后，使得少數(shù)的當?shù)鼐用?甚至當?shù)剞r民)逃離農民工化的學校。從質量上看，這些學校在城市公立教育系統(tǒng)中是中下水平的。流入地和流出地學校教材的差異、升學(高中和大學)資格的限制，也阻隔著農民工子女獲得城市的高一級的、有質量的教育，農民工子女的戶籍身份與城市薄弱公立學校的結緣，滿足了農民工最低限度的就學需要，也延緩了部分城市學校的關閉和教師的轉崗。在調查中發(fā)現(xiàn)，薄弱學校的校長、教師是發(fā)動農村流動兒童生源最積極的一群，他們憑借自己的優(yōu)勢與各類的打工子弟學校爭奪著流動兒童生源。

出生和生長在城市的農民工子女的“身份困境”。在各大城市，生于城市、長于城市的農民工子女已經(jīng)占到相當比例，他們甚至沒有回過老家(戶籍所在地)，不懂家鄉(xiāng)話。但是，這些子女一方面如同他們的父輩一樣仍然是城市的邊緣人，在城市的教育中，初中或高中以后的升學制度對他們是關閉的；同時也是農村的邊緣人，回去家鄉(xiāng)，不適應鄉(xiāng)村生活，也不可能適應家鄉(xiāng)的教材、課程和升學考試。但是融入不了主流化的教育和升學系統(tǒng)，他們也就進不了城市的主流職業(yè)和社會。

在人口密集和土地資源較少的農村，勞動力流出量大，因此，絕大多數(shù)農戶的家庭都處于分離狀態(tài)，主要是親子分離、隔代撫養(yǎng)的家庭，其次是夫妻分離單親類家庭。這種分離對兒童和婦女的身心發(fā)展都是不利的，其許多不良后果將在未來較長的時間才能顯現(xiàn)。近期的調查和研究有如下發(fā)現(xiàn)。

留守兒童與父母呈現(xiàn)長時期分離狀態(tài)。在四川某縣的調查表明，留守兒童父母一年回家一次的有41.3％，兩年以及兩年以上回家一次的則占58.7％。留守兒童在鄉(xiāng)村也常常是“流動”的，留守兒童有比較高的轉學率。常常由于監(jiān)護人的變動，兒童便流動于不同的村子、不同的家庭、不同的學校。只有部分文化程度比較高、比較年輕的外出打工的父母親比較重視子女的教育和發(fā)展，會主動與學校溝通，重視子女發(fā)展的關鍵時期，例如升學或青春期。而大多數(shù)家長，即使農忙季節(jié)或過節(jié)回鄉(xiāng)，也不主動與學校溝通。

外出打工者與留守老人和兒童的溝通與團聚相處時間主要取決于其收入。外出打工經(jīng)濟條件比較好的家庭，打工者回老家照應兒童和老人的機會多一些，越是貧困者，出外掙錢少的農民工回農村照顧老人和孩子的機會越少。同時，我們發(fā)現(xiàn)，農民是否外出打工，主要取決于機會成本和在農村社會所處的階層。鄉(xiāng)村干部大多在縣城和鎮(zhèn)上居住，并且有穩(wěn)定的生計，例如開鋪子經(jīng)商，他們的妻子、孩子是很少外出的(除了子女讀書外出)?？梢钥闯?，除非是升學和參軍，絕大多數(shù)農村人口，只要有基本的生活和生計保障，是不會拋家離子外出打工的。

惡性循環(huán)的當代民工生涯。農民工子女的教育獲得與農民工的身份、職業(yè)、收入、生計模式、家庭核心成員流動、聚散以及生命周期密切相關，在農民工及子女的流動生涯中，常常享受不到適合于他們的教育、衛(wèi)生等公共服務資源。

留守老人的養(yǎng)老問題由在城市生存困難、勞動力逐漸喪失的返回家鄉(xiāng)的新一代“中老年”來承擔，同時開始新的一輪“隔代撫養(yǎng)”。周而復始，農民的家庭始終是承受著人戶分離、親子分離、委托撫養(yǎng)的困難。如下圖所示。

三、超越教育的教育公共服務

將生命周期引入貧困分析和反貧困的政策研究，特別提出在貧困人群的生命階段的“前期干預”或“上游干預”是非常必要的。所謂生命周期，是指一個人從出生到死亡全部生命歷程中所經(jīng)歷的有明顯不同的經(jīng)濟和社會特征的階段。人的生命周期各階段是相互聯(lián)系的，每一階段有不同的需要。前一階段對后一階段有非常重要的影響和決定作用。

教育，在農民工家庭未來生計和發(fā)展中，關系到農民工家庭的命運，是最重要的人力資本，是典型的“上游干預”。因此，教育的質量和公平性直接關系到未來的農民工的生存和發(fā)展，是避免貧困、降低家庭風險和脆弱性的重要手段。目前，在教育階段，留守兒童親子分離以及過早的學校寄宿生活帶來的情感和心理問題，流動兒童教育的邊緣化、隔離化、低質量的問題，農民工家庭以及子女終身游動于城鄉(xiāng)間的身份困境和由此帶來的教育及升學困境的問題，都要求我國針對農民工的公共教育服務要以農民工子女未來發(fā)展和家庭整體利益為出發(fā)點，倡導以人為本的教育公共服務模式，以滿足農民工子女的基本需要，以避免對農民工及子女多方面的剝奪，形成貧困的代際傳遞。

從其他國家的經(jīng)驗來看，各國義務教育都承擔著基于教育，又超越教育的多重社會功能和國家功能。許多國家把義務教育作為提升人力資本、解決種族與階級沖突、促進社會融合的重要工具。2004年法國議會通過的《學校未來的導向與綱要法》提出，建立更為公正、開放和有效率的學校。其中，公正是要為全體學生提供個人成功和職業(yè)成功所需要的信心；效率，即高質量的學校，強調致力于提高與學生、家庭和國家利益密切相關的教育公共服務的質量。以義務教育為主體的教育公共服務，在我國城市化和和諧社會的建構進程中，也將扮演著更為重要的作用。

1、政府是農民工子女教育的最大責任方

根據(jù)2004年的調查，全國農民工平均年齡為28.6歲；初中及以上文化程度的占66％。我們知道，處于社會底層的從事體力勞動的家長與中產階

級家長有著明顯的不同。盡管關于底層勞動者家長的教育方面的特點和不足有各種研究和不同的解釋，國外相關研究一致表明，子女培養(yǎng)方面的階級差異性源于底層家長的隔絕生活，而這種“隔絕”狀態(tài)與他們的物質、文化、社會資源的貧乏是相關的。相對于社會其他階層，政府應該對農民工子女負擔起更多的責任，以彌補因父母文化教育水平、職業(yè)、流動性、封閉性、貧困和脆弱性帶來的子女教育的不足。

2、農民工子女的教育政策不能單就教育論教育，流動和分離是農民工家庭的基本特點，要聯(lián)結農民工的整體利益和長遠利益一并考慮

目前指向農村的義務教育政策，更多的是“屬地性”的經(jīng)費補償和辦學條件改善，還沒有更多地關注這些特殊利益群體的基本需要和未來發(fā)展。在我國城市化的過程中，農民工勞動力轉移的特點是“人戶分離”，由于戶籍制度和工資制度的限制，他們的生命周期總是與鄉(xiāng)村連接在一起的。農民工在城市的勞動所得不足以在勞動所在地贍養(yǎng)子女和老人，鄉(xiāng)村負擔著城市務工者的子女撫養(yǎng)、教育、老人贍養(yǎng)以及農民工本人的返鄉(xiāng)養(yǎng)老的最后保障。家庭結構長期是不完整的，家庭核心成員是常常缺席的，在城鄉(xiāng)流動中長期處在“遠離親情”的狀況中。因此。農民工及子女的“流動性”和“分離性”是我國教育公共服務必須正視的現(xiàn)實。其中，要特別關注利益容易受損的兒童，特別是低幼兒童和女童。

3、教育等社會公共政策要以農民家庭結構正?；癁榈拙€和目標

這應該是現(xiàn)代社會人的基本需要和基本權利。不能簡單地以寄宿制校舍興建、入學率、生均經(jīng)費或者每年人戶分離的家庭收入增長或者寄回鄉(xiāng)村的現(xiàn)金多少來衡量社會發(fā)展的效果。在以人為本的社會里，不能過度以農民工正常的家庭結構犧牲為代價，這種代價有多重內容：農民工夫妻的情感和性需要、父母與子女之間的親子需要、代際之間贍養(yǎng)需要以及天倫之樂的需要等。投資農村地區(qū)的本土經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多的工作機會，保持鄉(xiāng)村教育的活力和基本規(guī)模，有利于農民家庭結構的完整性，也有利于子女的教育和發(fā)展。調查顯示，在農村，經(jīng)濟比較好的地方流動人群比較少，即使在貧困地區(qū)，凡是家庭中有一方在當?shù)刈龌鶎痈刹炕蚪處煹?，其家庭都是比較穩(wěn)定的，很少有核心家庭成員出外流動打工。

4、根據(jù)兒童最大利益原則，切實做出有利于兒童發(fā)展的選擇

國際經(jīng)驗證明，現(xiàn)代意義的貧困不僅在于收入水平低下，更重要的是人的能力不足。從我國的情況看，以義務教育、公共醫(yī)療為重點的公共服務不僅成為廣大社會成員越來越迫切的公共需求，而且也成為全面提高農村人口素質的主要任務。對于外出打工的父母而言，離開孩子是無奈的選擇，是為了孩子的學習和更好的生活條件。但是，物質和財富的積累并不能代替情感的滿足，親情對于兒童情感的培養(yǎng)、性格的塑造、社會性的發(fā)展更是不可或缺的。因此，應增強人們的兒童權利意識，從最有利于兒童發(fā)展的角度出發(fā)，使全社會都認識到得到父母的關愛(前提條件是與父母居住在一起)不僅是兒童成長的需要，也是兒童享有的權利。

5、農民工子女教育等諸多現(xiàn)象的“城市問題”化，引發(fā)出我們對解決問題不同的價值和路徑

農民工隨遷子女“兩為主”的教育政策，保證了農民工子女的基本教育獲得，但是，層級化、隔離化的學校教育以及身份的尷尬，會使越來越多的外來人口及子女處于邊緣地位。流入地政府迫于人口壓力和地方利益的考慮，采取被動和應急的方式解決農民工子女教育問題，而不是采取積極的、長遠的應對策略。如果把流動農民工及子女利益“問題化”，忽略農民工其他相關利益和需要以及我國城市化和和諧社會建設的基本目標，農民工的教育、利益以及發(fā)展問題是得不到根本解決的，同時可能帶來更多的“城市問題”和“城市危機”。

(責任編輯：張瑞芳)