實(shí)施“低收入農(nóng)戶奔小康工程”是貫徹執(zhí)行黨的十七屆三中全會(huì)精神和浙江省委、省政府決定部署的要求，是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康、縮小貧富差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)關(guān)系到低收入群眾直接利益的工作。為全面推進(jìn)實(shí)施低收入農(nóng)戶奔小康工程，我們對(duì)余姚市低收入農(nóng)戶狀況開展了專題調(diào)研，就如何加快低收入農(nóng)戶奔小康進(jìn)行了思考。

一、低收入農(nóng)戶現(xiàn)狀及原因分析

余姚市低收入農(nóng)戶調(diào)查工作按照省委、省政府的統(tǒng)一布置開展，以第二次農(nóng)業(yè)普查所掌握的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道低收入農(nóng)戶數(shù)為參考，通過公議公推、入戶調(diào)查、村內(nèi)公示的方式，確定了余姚市低收入農(nóng)戶名單。據(jù)調(diào)查，全市人均純收入低于2500元的農(nóng)業(yè)人口有13169戶，占全市總農(nóng)戶數(shù)233636戶的5.64％，其中，低保戶(包括低保、五保)7898戶，占全市總農(nóng)戶數(shù)的3.38％，低收入農(nóng)戶5272戶，占全市總農(nóng)戶數(shù)的2.26％。而這些低收入農(nóng)戶中欠發(fā)達(dá)老區(qū)四鄉(xiāng)鎮(zhèn)二片72個(gè)行政村共有低收入農(nóng)戶2582戶，占到全市總數(shù)的49％，其中四明山、大嵐、鹿亭、梁弄四鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均占到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶數(shù)的15.96％。

從致貧原因分類，因大病或慢性病致貧占到49％，因缺少勞動(dòng)力致貧占24％，呈現(xiàn)出孤寡戶、病殘戶、單身家庭在農(nóng)村低收入家庭中占據(jù)比重大，勞動(dòng)力資源不夠優(yōu)化，低收入家庭的勞動(dòng)力人數(shù)偏少，文化程度偏低，勞動(dòng)技能型人才缺乏等特點(diǎn)。

(一)生產(chǎn)要素缺乏，增收渠道單一。由于低收入家庭勞動(dòng)力缺乏，低收入家庭中有相當(dāng)一部分為未成年人和老年人，缺少適齡勞動(dòng)力，又普遍缺乏擴(kuò)大生產(chǎn)、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所需要的資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，自我發(fā)展能力比較薄弱，大多數(shù)只能靠耕種田地，從事傳統(tǒng)的單一產(chǎn)業(yè)，尋找新的致富門路難度很大，收入水平長(zhǎng)期維持在一個(gè)較低的水平。

(二)病人、殘疾人戶所占比重較多，勞動(dòng)力素質(zhì)偏低。通過走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶家中不是有病人就是有殘疾人存在，高昂的醫(yī)療支出導(dǎo)致一些家庭陷入貧困，難以在短期內(nèi)走出困境。低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力綜合素質(zhì)低，就業(yè)觀念淡薄，有部分人不愿意參加培訓(xùn)，其原因主要是身體不好和家里有老人、小孩需要人照顧走不開，而缺少技能也是導(dǎo)致低收入家庭難以徹底擺脫貧困的一個(gè)重要原因。

(三)幫扶長(zhǎng)效機(jī)制不健全。近年來，我市相繼出臺(tái)了一系列扶貧幫扶工作的相關(guān)文件，但還存在著一些突出問題，如個(gè)別單位重視不夠，落實(shí)措施不主動(dòng)，導(dǎo)致幫扶工作存在“盲區(qū)”；幫扶方法不多，方式不新，富民主題不突出；注重輸血式幫扶，忽視造血式幫扶等。

二、低收入農(nóng)戶幫扶工作存在的困難和問題

(一)幫扶工作缺乏統(tǒng)一的幫扶政策。由于不同部門的幫扶政策各不相同，既造成了幫扶資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，又給基層工作帶來了較大的困惑。如助學(xué)政策，目前實(shí)施助學(xué)工作的部門單位共有5家：市困難群眾領(lǐng)導(dǎo)小組助學(xué)救助、市慈善總會(huì)助學(xué)救助、市教育局“寒窗基金”、團(tuán)市委“希望工程”和市殘聯(lián)殘疾人家庭子女助學(xué)。除慈善總會(huì)外各職能部門都是在按照上級(jí)部門文件要求執(zhí)行，且都有考核指標(biāo)。由于各部門之間幫扶政策的不統(tǒng)一，導(dǎo)致基層幫扶資源整合比較困難。

(二)幫扶工作缺乏權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)制。目前社會(huì)幫扶工作中存在著政策措施與具體實(shí)施環(huán)節(jié)上的脫節(jié)，社會(huì)幫扶工作還未形成統(tǒng)一、有效的實(shí)施體系。如對(duì)低收入農(nóng)戶的幫扶政策上不同程度地存在著部門分割職能交錯(cuò)問題。以部門職責(zé)為例，市總工會(huì)主要負(fù)責(zé)困難職工的生活補(bǔ)助；市勞動(dòng)保障局以全市特困退休人員和城鎮(zhèn)失業(yè)人員為對(duì)象，開展幫困慰問；市委組織部以中共黨員中的困難群體為對(duì)象，以黨員幫困互助基金為來源，對(duì)生活困難人員給予一次性補(bǔ)助；市衛(wèi)生部門主要是對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的困難對(duì)象提供生活補(bǔ)助；市老區(qū)辦則針對(duì)欠發(fā)達(dá)老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的低收入農(nóng)戶危房改造進(jìn)行補(bǔ)助等。由于各個(gè)部門職責(zé)不同，幫扶對(duì)象統(tǒng)一口徑不一，造成了幫扶政策和幫扶對(duì)象的差異，因此在幫扶救助工作中往往發(fā)生對(duì)象重復(fù)或者被遺漏、多頭扶助，影響社會(huì)幫扶整體效能的發(fā)揮。

(三)幫扶工作缺乏治本的幫扶措施。現(xiàn)在實(shí)施的社會(huì)幫扶工作大多是以保障困難群眾的基本生活為主要目標(biāo)，通過發(fā)放生活補(bǔ)助金或給予資金減免優(yōu)惠等形式，來緩解困難群眾的貧困程度。但這一做法有較大局限性：首先是保障對(duì)象有局限性。目前很多的社會(huì)幫扶政策實(shí)施范圍主要集中在低保對(duì)象，而處在低保邊緣的困難群眾則很少能夠享受到扶持政策。如住房、助學(xué)等扶助政策，其對(duì)象必須是低保戶。這種扶助模式。在某種條件下會(huì)產(chǎn)生新的最弱勢(shì)的困難戶。其次是以發(fā)放補(bǔ)助金的方式進(jìn)行幫扶。這只能局限幫助困難群眾克服暫時(shí)的貧困現(xiàn)象，緩解一時(shí)的困難程度，而不能從根本上解決貧困問題。如列入我市社會(huì)低保救助的對(duì)象中，農(nóng)村孤寡老人、重殘人員雖然占有一定比例，但更多的則是因病、因?yàn)?zāi)的貧困對(duì)象，這些就需要在教育、培訓(xùn)、就業(yè)、提高勞動(dòng)力素質(zhì)等方面進(jìn)行綜合的扶助。

三、低收入農(nóng)戶奔小康工程的對(duì)策與措施

(一)總體思路和工作目標(biāo)

推進(jìn)實(shí)施“低收入農(nóng)戶奔小康”工程，就是要圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)，按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，以提高低收入農(nóng)民致富能力和收入水平為中心，以創(chuàng)業(yè)就業(yè)為重點(diǎn)，以“一戶一策一干部”活動(dòng)為載體，建立健全扶貧幫困機(jī)制，努力擴(kuò)大社會(huì)救助，進(jìn)一步完善各項(xiàng)幫扶措施，切實(shí)增強(qiáng)低收入農(nóng)戶自我發(fā)展和持續(xù)發(fā)展能力，加快低收入農(nóng)戶奔小康步伐。力爭(zhēng)通過4年的努力，全市人均年收入2500元以下的低收入農(nóng)戶全部實(shí)現(xiàn)有效脫貧，低收入農(nóng)戶人均純收入年增長(zhǎng)15％以上；到2012年力爭(zhēng)使有勞動(dòng)力的低收入農(nóng)戶70％以上家庭人均年收入超過4000元，每年低收入農(nóng)戶總數(shù)減少率達(dá)到20％以上；農(nóng)民生活生產(chǎn)環(huán)境明顯改善；農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步健全；教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)體系進(jìn)一步完善。2008年通過認(rèn)真細(xì)致地核減，目前全市共有低收入農(nóng)戶2260戶，比年初的5272戶減少3012戶，減少率達(dá)到57.13％。

(二)實(shí)施低收入農(nóng)戶奔小康工程的主要措施

1“低保”資助。完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，按照《浙江省最低生活保障家庭收入核定辦法》(浙民低[2007]93號(hào))的規(guī)定每半年一次對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象加以排查、審核，把符合條件的低收入戶納入保障范圍，做到“應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退”。將農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)從180元／月提高到210元／月，以后每年隨著全市職工最低月工資標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。

2就業(yè)援助。進(jìn)一步加大對(duì)低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力的就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)推介。市勞動(dòng)和社會(huì)保障局會(huì)同相關(guān)基層組織要每半年進(jìn)行一次排摸，登記農(nóng)村低收入農(nóng)戶家庭成員的就業(yè)情況，組織低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力開展各種形式的就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)推介，力求使有一定勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望

的人員在月均收入850元以上的勞動(dòng)崗位上就業(yè)。市政府辦公室《關(guān)于做好農(nóng)村低保家庭勞動(dòng)力就業(yè)援助工作的通知》(余政辦發(fā)[2007]138號(hào))及有關(guān)配套政策所規(guī)定的優(yōu)惠措施。適用于低收入農(nóng)戶成員參加各類就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)推介。

3生產(chǎn)扶助。對(duì)于有勞動(dòng)能力但又缺少致富門路的生產(chǎn)發(fā)展型低收入農(nóng)戶，市財(cái)政每年安排100萬元專項(xiàng)資金，用于對(duì)生產(chǎn)發(fā)展型低收入農(nóng)戶實(shí)施生產(chǎn)扶助、風(fēng)險(xiǎn)救助，扶持低收入農(nóng)戶增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力。同時(shí)，繼續(xù)組織實(shí)施移民下山工程，鼓勵(lì)生活于高山深山和自然條件惡劣區(qū)域的農(nóng)民通過整村拆遷移居到生產(chǎn)生活條件較好的中心村或市郊、鎮(zhèn)郊村居住發(fā)展。

4就學(xué)資助。進(jìn)一步做好對(duì)農(nóng)村低收入家庭子女就學(xué)、升學(xué)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，不讓低收入家庭子女因貧失學(xué)、輟學(xué)。對(duì)低收入家庭子女在義務(wù)教育階段就學(xué)提供每人每周8元的愛心營(yíng)養(yǎng)餐補(bǔ)貼；免除低收入家庭子女就讀普高的學(xué)雜費(fèi)、代管費(fèi)、住宿費(fèi)。對(duì)進(jìn)入全日制普通高校就讀的低收入家庭子女，?？粕o予每人每學(xué)年3500元的補(bǔ)助，本科生給予每人每學(xué)年5000元的補(bǔ)助。慈善助學(xué)、寒窗基金、助學(xué)貸款也要向低收入家庭子女傾斜。

5醫(yī)療救助。采取參合費(fèi)補(bǔ)助、大病住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷比例提高等救助措施，著力解決低收入農(nóng)戶因病致貧問題。農(nóng)村低保人員參加農(nóng)村新型合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分，全部由市財(cái)政予以補(bǔ)助；低收入農(nóng)戶中非低保人員參加合作醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi)部分，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道財(cái)政給予補(bǔ)助。對(duì)全市低收入農(nóng)戶成員的大病醫(yī)療救助。按市政府辦公室《關(guān)于印發(fā)余姚市貧困群眾醫(yī)療救助辦法的通知》(余政辦發(fā)[2007]187號(hào))規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)社會(huì)慈善組織也要加大對(duì)低收入農(nóng)戶患大病者的醫(yī)療救助。

6住房補(bǔ)助。著力幫助低收入農(nóng)戶解決危房和住房緊缺(人均建筑面積不足20平方米，獨(dú)人戶不足30平方米)等問題。為加大對(duì)農(nóng)村低保家庭住房困難戶的解困幫扶力度，市財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金200萬元用于低保家庭住房改造。對(duì)全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道農(nóng)村低保家庭中的住房困難戶，符合幫扶條件的每戶給予一次性補(bǔ)助2000元至1萬元。

7結(jié)對(duì)幫助。建立“一戶一策一干部”的幫扶機(jī)制，動(dòng)員各地各部門機(jī)關(guān)單位在職干部幫助低收入農(nóng)戶增收脫貧。在深入調(diào)查摸底、建立低收入家庭分戶檔案的基礎(chǔ)上，落實(shí)市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩級(jí)干部結(jié)對(duì)幫扶工作機(jī)制。各地各部門機(jī)關(guān)單位干部都至少要結(jié)對(duì)幫扶一戶低收入家庭，幫助低收入農(nóng)戶制訂脫貧致富計(jì)劃和選擇發(fā)展項(xiàng)目，并為低收入農(nóng)戶提供致富信息、技能培訓(xùn)信息和推介就業(yè)等幫扶。各地各部門領(lǐng)導(dǎo)班子要在引領(lǐng)、促使干部結(jié)對(duì)幫扶低收入農(nóng)戶奔小康中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在實(shí)行“一戶一策一干部”幫扶機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的街道和余姚經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對(duì)低收入農(nóng)戶占比例較高的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫扶，鳳山街道辦事處、蘭江街道辦事處、陽明街道辦事處和余姚經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)分別幫扶梁弄鎮(zhèn)、大嵐鎮(zhèn)、四明山鎮(zhèn)、鹿亭鄉(xiāng)等四鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、發(fā)展生產(chǎn)等工作。

8宣教輔助。通過送幫扶政策、增收信息和結(jié)對(duì)干部上門說服動(dòng)員等多種途徑，積極引導(dǎo)低收入農(nóng)戶樹立自力更生、艱苦奮斗的思想，增強(qiáng)勞動(dòng)觀念、自強(qiáng)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)勇氣，并拓寬視野，更新生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)理念。對(duì)于實(shí)際生活水平較低、分居的成年子女生活還過得去的空巢老人，由村級(jí)黨組織、村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨委、政府(辦事處)依法為其維權(quán)，動(dòng)員和教育其成年子女履行贍養(yǎng)義務(wù)，督促其給付贍養(yǎng)費(fèi)。

(三)加強(qiáng)對(duì)實(shí)施低收入農(nóng)戶奔小康工程的領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)規(guī)范工作程序

全面建立農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)新農(nóng)村具有全面意義。但在實(shí)際操作工作中發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)政策界定把握不準(zhǔn)、實(shí)際調(diào)查不夠深入等因素，導(dǎo)致一些低收入農(nóng)戶應(yīng)列入而沒有被列入，有些對(duì)象不應(yīng)列入的反而被列入，甚至出現(xiàn)不符合低保政策的人員享受低保的問題。對(duì)此，我們?cè)诘褪杖朕r(nóng)戶奔小康工作中必須要引起高度重視，切實(shí)采取有效措施，確保這項(xiàng)惠民政策落實(shí)到位。

1要嚴(yán)格把握政策。在確認(rèn)對(duì)象時(shí)要嚴(yán)格按照省、寧波市規(guī)定的范圍確定低收入農(nóng)戶對(duì)象，對(duì)人員條件的界定要嚴(yán)格把關(guān)，不符合條件的不能納入范圍。首先要對(duì)低收入農(nóng)戶對(duì)象進(jìn)行排查摸底，登記造冊(cè)，然后通過召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，根據(jù)其家庭收入、財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)力狀況和實(shí)際生活水平及貧困原因等情況逐步進(jìn)行民主評(píng)議，按照實(shí)際情況確定低收入農(nóng)戶對(duì)象。

2要發(fā)揮公示作用。低收入農(nóng)戶的對(duì)象確認(rèn)后，要在鎮(zhèn)村醒目位置進(jìn)行公示，廣泛接受群眾監(jiān)督，對(duì)于群眾反映的情況要認(rèn)真核查，不符合條件的農(nóng)戶要堅(jiān)決取締。

3要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。針對(duì)低收入農(nóng)戶對(duì)象不斷發(fā)生變化的特征，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要定期對(duì)扶助對(duì)象進(jìn)行核查，特別是“一戶一策一干部”的結(jié)對(duì)戶，及時(shí)了解低收入農(nóng)戶的生活狀況，對(duì)已脫貧的要及時(shí)核減，對(duì)一時(shí)難以脫貧的要積極予以重點(diǎn)扶助，解決他們的實(shí)際困難。

4要加強(qiáng)檢查監(jiān)督。根據(jù)余黨發(fā)[2008]79號(hào)文件精神，紀(jì)檢監(jiān)察部門要督促相關(guān)部門和有關(guān)人員，規(guī)范和完善低收入農(nóng)戶有關(guān)資金管理制度，加強(qiáng)對(duì)資金的管理使用，確保?？顚Ｓ?。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象確認(rèn)工作的監(jiān)督，督促相關(guān)部門定期對(duì)低收入農(nóng)戶奔小康工作進(jìn)行認(rèn)真檢查，確保所有低收入農(nóng)戶的政策能落到實(shí)處。

[作者簡(jiǎn)介]何黃真，男，浙江省余姚市老區(qū)開發(fā)建設(shè)辦公室副主任。

[責(zé)任編輯：李麗娜]