摘要：小城鎮(zhèn)布局和用地結(jié)構(gòu)、強(qiáng)度的不合理，導(dǎo)致當(dāng)前小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)效益不佳，本文深入地分析了存在問題的原因，并從公共開發(fā)政策角度提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)；用地布局；政策引導(dǎo)

1 引言

近年來，各地小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)取得了階段性成果，也在開發(fā)實踐中取得了一定的經(jīng)驗。但小城鎮(zhèn)在開發(fā)建設(shè)過程中，突出表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理、城鎮(zhèn)布局過于松散等問題，筆者經(jīng)調(diào)研，認(rèn)為在以下幾個方面需加強(qiáng)和提高。

2 小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)存在的問題

城鎮(zhèn)布局過于松散，用地粗放。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)道路網(wǎng)絡(luò)框架面積是實際建設(shè)用地面積的1.5倍左右，也就是說實際建設(shè)用地僅占城鎮(zhèn)規(guī)模的60%左右，約占40%的城鎮(zhèn)土地為空閑地。“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理。城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)用地以居住用地為主，占城鎮(zhèn)用地的60%左右；而城鎮(zhèn)工業(yè)、公共設(shè)施和綠化用地的比例則相對過少，每項僅占城鎮(zhèn)用地的2%左右，人均用地不足20平方米。

城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度過低，建筑類型不均衡。城鎮(zhèn)用地強(qiáng)度不合理除了建筑密度過低外，還表現(xiàn)在建筑容積率過低，僅為正常城市用地容積率的1/3-1/4，城鎮(zhèn)住宅多為低層院落，公共建筑也多以二層為主的沿街商住樓。城鎮(zhèn)建筑類型不均衡主要表現(xiàn)為居住建筑、公共建筑及生產(chǎn)性建筑之間的比例不合理，不均衡。

3小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)問題原因分析

政策制度還不夠完善。小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)客觀上存在管理體制不健全，相關(guān)的土地使用、房地產(chǎn)交易等方面的政策機(jī)制還很不完善，在一定程度上制約著小城鎮(zhèn)開發(fā)。在土地使用方面，往往形成兩種極端。一種是忽視城鎮(zhèn)城市發(fā)展的差異，套用城市標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定小城鎮(zhèn)開發(fā)。另一種是不管不問，自由放任。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使是使用農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)，受各種原因影響，土地部門查處不到位，造成土地浪費(fèi)。

建管體制還不健全。以往的小城鎮(zhèn)建設(shè)大多數(shù)是小規(guī)模、小體量的單體建設(shè)，面、量及管理技術(shù)等方面的要求都比較低，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門來管理。隨著小城鎮(zhèn)開發(fā)的興起，城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)模、體量及施工難度等方面都比以往要求更高更嚴(yán)，需要對建管體制作相應(yīng)的調(diào)整，強(qiáng)化專業(yè)管理，而這種專業(yè)管理的體制還沒有形成。

主體的培育還剛起步。圍繞小城鎮(zhèn)開發(fā)，需要培育四支隊伍，即村鎮(zhèn)施工企業(yè)、村鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、村鎮(zhèn)工程監(jiān)理企業(yè)和村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。目前這四支隊伍中，前三支隊伍的培育還不到位，但村鎮(zhèn)建管機(jī)構(gòu)的改革方向還沒有確定，影響了村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理水平。

地方政府領(lǐng)導(dǎo)主觀意識上存有問題。一是對綜合開發(fā)的理念理解不到位。沒有從優(yōu)化城鎮(zhèn)布局角度進(jìn)行項目選擇，而是誤解成新鋪一條路，沿路建設(shè)“兩層皮”的房屋。這種做法不僅不利于增強(qiáng)城鎮(zhèn)的集聚功能，而且造成基礎(chǔ)設(shè)施的浪費(fèi)。二是工程設(shè)計品位和建設(shè)質(zhì)量不高。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)套用一張圖紙，建筑明顯缺乏特色。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用零星分散的建設(shè)方式，工程質(zhì)量難以保證。三是用地政策理解不到位。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定的開發(fā)項目為新征農(nóng)用地建設(shè)項目，在國家控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的宏觀政策背景下，沒有及時調(diào)整土地規(guī)劃，致使開發(fā)項目長期不能啟動。

4小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)對策建議

4.1針對弱勢，強(qiáng)化功能，突出小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)

從各地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)主要指標(biāo)比較來看，主要存在的差距在于城鎮(zhèn)住宅、城鎮(zhèn)公共設(shè)施、城鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑及城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量四項指標(biāo)。從當(dāng)前的建設(shè)狀況來看，小城鎮(zhèn)住宅建設(shè)、商業(yè)街區(qū)建設(shè)和市場建設(shè)初具規(guī)模；從總體發(fā)展?fàn)顩r來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，群眾收水平的提高及城鄉(xiāng)交通狀況的不斷改善，城鎮(zhèn)化進(jìn)呈不斷加速，城鄉(xiāng)流通日趨頻繁。當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)在規(guī)劃指導(dǎo)的前提下，在小城鎮(zhèn)商業(yè)街區(qū)、住宅小區(qū)、市場建設(shè)和工業(yè)小區(qū)或民營經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的初具規(guī)模的基礎(chǔ)上，可以以“兩區(qū)一村”創(chuàng)建為抓手，增強(qiáng)規(guī)劃實施效果。一是以創(chuàng)建小城鎮(zhèn)“精品街區(qū)”為抓手，促進(jìn)城鎮(zhèn)功能提升；二是以創(chuàng)建小城鎮(zhèn)“示范工業(yè)集中區(qū)”為抓手，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)功能；三是以“康居示范村”創(chuàng)建為抓手，引導(dǎo)村莊集聚。

4.2科學(xué)規(guī)劃、合理布局

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)建設(shè)和管理的客觀依據(jù)。必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅持以人為本的原則，從發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度入手，立求做到小城鎮(zhèn)建設(shè)與人口、資源、環(huán)境及歷史文化、民族特色的協(xié)調(diào)發(fā)展。

堅持小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性與實踐性的統(tǒng)一。要避免出現(xiàn)規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)，建設(shè)與管理脫節(jié)的問題。必須對現(xiàn)有小城鎮(zhèn)進(jìn)行科學(xué)合理的功能定位，做好人口預(yù)測和建設(shè)布局。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)緊密結(jié)合起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要集中連片，注意環(huán)保，商貿(mào)市場建設(shè)要依從商品資源狀況和商品流通的特點(diǎn)，優(yōu)化建設(shè)專門市場和多功能綜合市場。

堅持規(guī)劃的現(xiàn)實性與超前性的統(tǒng)一。小城鎮(zhèn)規(guī)劃既要立足現(xiàn)實，更要注重長遠(yuǎn)發(fā)展的需要，一次科學(xué)成功的規(guī)劃至少要能適用20年而不顯落后，這是小城鎮(zhèn)規(guī)劃的一個中心問題。既要反對不切實際的空想主義，更要反對眼光短淺、削足適履的唯現(xiàn)實的保守主義。

4.3壯大隊伍，規(guī)范管理，提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平

要提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平，就要從源頭抓起，就須壯大四支隊伍，即村鎮(zhèn)建管隊伍、村鎮(zhèn)施工隊伍、村鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、村鎮(zhèn)監(jiān)理隊伍。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)適應(yīng)小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)建立相應(yīng)的房地產(chǎn)中介和城建投資機(jī)構(gòu)。加大村鎮(zhèn)建設(shè)主體的組建工作力度，健全村鎮(zhèn)服務(wù)體系，推動小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，促進(jìn)城鎮(zhèn)“三高三化”（高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高品位規(guī)劃，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、工藝化施工）規(guī)劃建設(shè)。

4.4強(qiáng)化政策引導(dǎo)，營造特色城鎮(zhèn)

營造特色小城鎮(zhèn)，必須確保規(guī)劃的龍頭地位，注重特色城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和研究。要迅速完成城鎮(zhèn)控詳規(guī)編制，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)和政策引導(dǎo)。在城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的同時，必須十分重視基礎(chǔ)設(shè)施的綜合配套，杜絕為完成任務(wù)而只建設(shè)不配套的不良傾向。土地管理部門要加強(qiáng)對城鎮(zhèn)國有存量土地和閑置集體建設(shè)用地的登記，并圍繞盤活這些存量土地，推動綜合開發(fā)制定切實可行的政策措施。規(guī)劃、建設(shè)和土地等管理部門要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

4.5加強(qiáng)培訓(xùn)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的城鎮(zhèn)經(jīng)營水平

以推動小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)經(jīng)營為抓手，以推動城鎮(zhèn)化為目標(biāo)，加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對規(guī)劃、土地、房地產(chǎn)等相關(guān)法律、法規(guī)和技術(shù)理論的培訓(xùn)，提高廣大干部的理論水平。進(jìn)一步加大小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)政策的宣傳，保證既有各項政策落實到位。在試點(diǎn)基礎(chǔ)，盡快完善制定各項村鎮(zhèn)房地產(chǎn)政策，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的快速健康發(fā)展，以打造出小城鎮(zhèn)“精品街區(qū)”和“示范工業(yè)集中區(qū)”。

5結(jié)語

在小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)過程中，要充分發(fā)揮政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中的引導(dǎo)、啟動和調(diào)控作用，改善小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和制度環(huán)境，政府要立足于創(chuàng)新，從制度和政策上推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，政府還要承擔(dān)城鎮(zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃與定位，從而保證小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)在科學(xué)發(fā)展觀的引導(dǎo)下健康發(fā)展。

作者簡介：高維剛，男，1976年生，本科，規(guī)劃工程師，研究方向：小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理