劉宏鵬　徐晶晶

去年棉花絕收，73歲的老漢艾買爾·艾買提說，他已經(jīng)三個多月沒吃過大塊羊肉了。

這是塔里木盆地一個普通小鄉(xiāng)，半小時一班的中巴車。晚八點后便不再開往12公里外的縣城。和新疆大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，棉花是全鄉(xiāng)1.5萬多農(nóng)民的主要收入來源。

艾買爾，艾買提家的新房，就坐落在阿瓦提縣塔木托格拉克鄉(xiāng)諾其宋村。去年初，他取出全部6萬元積蓄，蓋起帶院子的紅磚新房。然而，夏天一場冰雹，打光了家中20畝地的棉花。沒了積蓄和收入，一家老小五口的生活立見窘迫。

好在參加了政策性農(nóng)業(yè)保險。事后，縣保險公司賠來3400多元。艾買爾·艾買提說：“要不今年的棉花真是種不下去。”

新疆歷來是農(nóng)險大省，2007年被列入全國首批六個政策性農(nóng)業(yè)保險試點省區(qū)后，以棉花為主體的農(nóng)險保費更快增長，2008年農(nóng)業(yè)保險保費達14.13億元，繼續(xù)位居全國首位。

柔弱的棉花，堅硬的冰雹

一株棉花要順利長成，相當不易。

村民們用這樣的歌訣來描述棉花生長周期：“4月播、5月苗，6月蕾、7月鈴……”。

災(zāi)害如影相隨。艾買爾·艾買提說，當?shù)?、5月份主要是風災(zāi)：“風把薄膜掀起來了，種子就要重播；風大的時候，滴灌帶都找不到了”：6、7、8月主要是雹災(zāi)，冰雹下來，棉花往往就被打成光桿子，越到棉花成熟后期，損失就越大。7月之后的雹災(zāi)，往往造成絕收。

趙瑛在人保財險阿瓦提縣分公司擔任了11年經(jīng)理，勘察過大小受災(zāi)現(xiàn)場無數(shù)，其中最駭人的一幕是：“冰雹有雞蛋那么大，有的羊就被砸死在戈壁灘上!”

“2005年，有個農(nóng)民在當?shù)匾患肄r(nóng)業(yè)企業(yè)承包了600畝棉花地，遭了兩次風災(zāi)、兩次雹災(zāi)；四次勘察現(xiàn)場我都去了，開頭兩次他還抱著頭蹲在地邊哭，后兩次我去見他的時候，他已經(jīng)面無表情了……”趙瑛說。

按照常理，艾買爾·艾買提家20畝棉花，畝均費用要800多元，不計勞力成本可得純收入600元——這得是風調(diào)雨順的年份。實際上，2007年艾買爾·艾買提所在的諾其宋村，農(nóng)民人均純收入2400多元，而2008年的一場冰雹，把這個數(shù)字砸成了不到1000元。

算賬

政策性農(nóng)險的含義，對于2008年的艾買爾·艾買提來說，就是在為20畝地交了200元保費后，遭大災(zāi)的時候獲賠3400多元。在心疼棉花絕收失去收成的同時，艾買爾·艾買提慶幸自己“沾了國家的光”，種地成本總算大部分得到了補償。

艾買爾·艾買提也有過非常后悔的時候。

那是2003年，棉花購銷剛剛放開，棉紡企業(yè)不再代扣農(nóng)業(yè)保險費。那年，艾買爾·艾買提就沒交每畝不到10元的保費。雹災(zāi)后，周邊投保過的鄰居拿到每畝80多元的農(nóng)險賠款時，艾買爾·艾買提“心里真不是滋味”，“要知道，災(zāi)后賠款，多一分錢都是好的?！?/p>

包括阿瓦提縣在內(nèi)的整個阿克蘇地區(qū)，2008年算是大災(zāi)之年。但承保農(nóng)業(yè)保險的人保財險分公司，卻并不虧損。人保財險阿克蘇地區(qū)分公司數(shù)據(jù)顯示：2008年包括中央和地方財政補貼在內(nèi)的保費收入，共計1.04億元，賠款只賠了8000多萬元。此外，保險公司拿出保費收入的25％參加再保險，收回賠款超過30％。

對于各級政府來說，農(nóng)業(yè)保險對保證農(nóng)民收入意義重大，“政府當然要堅定支持政策性農(nóng)險”。塔木托格拉克鄉(xiāng)黨委書記賈新財說，目前，當?shù)孛揶r(nóng)自身承擔的保費為每畝10元，由村民小組的干部上門收取，然后匯總到村、鄉(xiāng)財務(wù)，以鄉(xiāng)為單位同人保財險阿瓦提縣分公司結(jié)算。與此前多年農(nóng)業(yè)保險“包面積”的辦法不同，現(xiàn)在阿瓦提縣的政策性農(nóng)業(yè)保險已做到明細到戶、明細承包面積。這些繁瑣的登記工作，也由鄉(xiāng)、村會計登記承擔，然后張貼公示。

賈新財說，阿瓦提縣已將政策性農(nóng)業(yè)保險推廣工作，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核指標。若非如此，根據(jù)當前的情況，讓保險公司工作人員到農(nóng)民家上門收保費，根本行不通。

此外，當棉田受災(zāi)時，“農(nóng)民希望多賠點，保險公司從自身利益出發(fā)希望少賠點。這時候，干部就要出面說公道話，幫助協(xié)商解決賠償分歧?！?/p>

財政補貼困境

政策性農(nóng)險看似多方擁護、擴大勢在必行，然而，事實并非如此。

2009年阿克蘇地區(qū)各縣匯總的保費規(guī)模增長到1.24億元——上年這個數(shù)字是1.04億元。但方案上報自治區(qū)后被駁回：“按照去年的基數(shù)搞”。

自治區(qū)財政廳透露，鑒于財政資金配套壓力，新疆2009年決定維持上年政策性農(nóng)險規(guī)模。

阿克蘇地委農(nóng)辦副主任馬榮偉說：“這樣一來，阿克蘇就有10來萬畝地沒辦法保進去”，“前幾天我們開會了，準備再做一套方案。把費率再降一降，設(shè)法把它們保進去，要保護農(nóng)民的積極性?！?/p>

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，新疆政策性農(nóng)險保費投入比例為：中央財政補貼35％、自治區(qū)財政補貼25％，地、縣兩級補貼20％、農(nóng)民自交20％。

隨著政策性農(nóng)險覆蓋范圍逐步擴大，新疆一些財政困難縣因配套補貼資金捉襟見肘，為了套取國家和自治區(qū)的農(nóng)險補貼資金，個別地方甚至出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。

據(jù)自治區(qū)政府通報，2008年，財政部駐新疆財政監(jiān)察專員辦事處對中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司新疆分公司農(nóng)業(yè)保險補貼資金和使用情況進行了專項檢查。發(fā)現(xiàn)昌吉回族自治州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)在2007年政策性農(nóng)業(yè)保險工作中違規(guī)使用保費補貼資金，其中就涉及“掛賬歉收保費申請中央和自治區(qū)保費補貼、虛假理賠支出返還地方政府用于繳納保費”。

阿瓦提縣是政策性農(nóng)業(yè)保險工作做得較好的縣，2008年政策性農(nóng)險實收保費2464萬元，同比增加608萬元。阿瓦提縣委農(nóng)辦主任王先福說，2008年全縣財政收入4455萬元，2009年配套政策性農(nóng)險補貼就需要600多萬元，另外防雹減災(zāi)每年需投入300多萬元，這對縣財政而言，壓力很大。

王先福說，像阿瓦提這樣的農(nóng)業(yè)大縣，往往也是財政窮縣。一方面迫切需要推廣農(nóng)業(yè)保險以穩(wěn)定農(nóng)民收入，另一方面又難以配套補貼資金。當二者矛盾無法調(diào)和時，縣級政府推廣農(nóng)險的積極性就會降低。

趙瑛說，這一點，也讓承接政策性農(nóng)險的保險公司深深憂慮。因為“推廣政策性農(nóng)險，離開政府推動寸步難行”。

對此，自治區(qū)金融辦副主任朱江平等人說，根據(jù)國務(wù)院支持新疆加快經(jīng)濟社會發(fā)展有關(guān)文件的精神，從特殊支持南疆三地州發(fā)展的角度，建議對新疆南部克孜勒蘇、喀什、和田三地，免除其地、縣財政配套補貼資金。對其他“吃飯財政”的國家級貧困縣，也應(yīng)免除縣級財政配套補貼資金。

誰的防雹隊?

頭頂冰雹帶，防雹是必須的。

阿克蘇地區(qū)現(xiàn)有防雹作業(yè)點195個，2009年將增至237個，操作工人800余人。每年需要財政投入3500萬元左右……地區(qū)新近的一份文件說：“誰投資，誰受益；要進一步加大縣市財政投入力度，多渠道，多層次地解決好人工影響天氣所需的經(jīng)費，保障人工影響天氣工作健康開展?！?/p>

然而，真正厘清“誰投入、誰受益”，并且做出相應(yīng)的制度安排，恐非易事。

3月底，在阿瓦提縣一次有縣農(nóng)委主任、農(nóng)業(yè)局長、鄉(xiāng)黨委書記以及人保財險阿瓦提縣分公司副經(jīng)理到場的小型聚會上，前三人異口同聲地說，政府年年防雹，收益最大的是保險公司，最好保險公司把這項工作接過去。為了少賠損失，保險公司最有動力管好防雹工作。

阿瓦提縣農(nóng)業(yè)局長張建平說：“全縣有70多個防雹工作人員，2008年打了1200發(fā)火箭彈、8000枚高炮彈”，“火箭彈一發(fā)就是2000元，真是打不起?！?/p>

保險公司認為，在地方政府保證不削減人工影響天氣費用的基礎(chǔ)上，由保險公司追加一些經(jīng)費以加強人工影響效果，是合理的。

但即便如此，政策障礙亦是顯而易見。自治區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險相關(guān)管理辦法規(guī)定“防災(zāi)防損費用按年度保費總額的2％記取使用”。馬榮偉說：這個比例太低，“大概只夠查勘災(zāi)情的交通費用。”

此前，人保財險分公司曾向溫宿縣政府額外提供防雹經(jīng)費，被指違規(guī)使用農(nóng)險資金而被嚴厲查處。

為解決防雹經(jīng)費難題，阿瓦提縣以村民大會“一事一議”形式，向農(nóng)民收取每畝棉田4元的防雹費用。一名政府工作人員說：“這個費用雖說取之于民、用之于民，但我們還是擔心觸及增加農(nóng)民負擔這個高壓線?！?/p>

防災(zāi)減災(zāi)工作千頭萬緒，如何科學合理地構(gòu)建立體防災(zāi)減災(zāi)體系以發(fā)揮最大效用，參與各方權(quán)責如何對等?各地仍需認真探索。