劉思達

中國法律職業(yè)的歷史是一部短暫的割據(jù)史。在帝國時代的兩千年里，并不存在任何被國家認可的正式法律職業(yè)，“全能型衙門”承擔了包括司法在內(nèi)的多數(shù)社會治理職能，唯一見諸史料的法律專業(yè)人員是被稱為“刀筆吏”的幕僚和為百姓寫訟詞的訟師，但這個行當從未形成高度組織化并具備復雜專業(yè)技能的職業(yè)，反而因挑詞架訟而常被人們譏為“訟棍”。到了民國年間，現(xiàn)代意義上的法律職業(yè)才開始在中國出現(xiàn)，但這些受了西式法律教育的從業(yè)者大多集中于少數(shù)幾個大城市，在不斷的戰(zhàn)亂與紛爭中，他們對中國傳統(tǒng)社會的影響和改造十分有限。在建國后的前十年里，中國律師業(yè)經(jīng)歷了一系列改造與重建，但1957年的反右運動終于將這一尚處于襁褓之中的新興職業(yè)徹底打成右派，而之后的文化大革命更是將公檢法機關(guān)一并砸爛，直到文革結(jié)束，“律師”這個字眼都沒有在中國的法律版圖上再次出現(xiàn)。

1978年開始的改革開放引發(fā)了中國法律制度的一次根本性轉(zhuǎn)變，對文化大革命的反思讓中國領導人深刻意識到法律對于維護社會穩(wěn)定與促進經(jīng)濟發(fā)展的重要性，隨之而來的是一場歷時30年的法制建設運動，這場運動不僅帶來數(shù)以萬計的立法性文件與司法體制的種種細微改變，更催生了一個四分五裂的法律服務市場。這個市場上不僅有十幾萬律師，更有數(shù)量一度超過律師的基層法律工作者，隨著對外貿(mào)易發(fā)展而大量涌入的外國律師事務所，國企內(nèi)部與律師分立的企業(yè)法律顧問，知識產(chǎn)權(quán)領域的專利代理人、商標代理人，由工商行政管理部門批準的法律咨詢公司和調(diào)查公司，農(nóng)村地區(qū)為當?shù)匕傩沾虮Р黄降摹俺嗄_律師”，以及諸多來無影去無蹤的“黑律師”和“法律愛好者”。這些法律職業(yè)之間有的相安無事，有的激烈競爭，還有的在長期互動中形成了微妙的共生關(guān)系，而如此嚴重的市場割據(jù)狀況，在世界各國法律職業(yè)的發(fā)展史上都是極為罕見的。

1980年代：復興時代

要真正理解中國法律職業(yè)的割據(jù)史，必須從1980年談起。在這一年發(fā)生了兩件大事：《律師暫行條例》的頒布和對“四人幫”的審判。1980年8月26日，全國人大常委會頒布了《律師暫行條例》，正式開始重建銷聲匿跡20多年的律師制度。這部從1982年起實施到1997年《律師法》頒布實施止，“暫行”了15年的《條例》將律師的性質(zhì)界定為“國家的法律工作者”，而律師的工作機構(gòu)也并不是如今人們所熟知的律師事務所，而是沿襲了前蘇聯(lián)和東歐國家的叫法，稱為“法律顧問處”，是隸屬于各級司法行政機關(guān)的事業(yè)單位，主要為同級別的國家機關(guān)、企業(yè)及本轄區(qū)內(nèi)的個人提供法律服務。與此同時，舉世矚目的對林彪、江青反革命集團的審判也在1980年11月20日正式開庭，在這次歷時兩個多月的審判過程中，十名律師作為文革主犯的辯護人出現(xiàn)在特別法庭上。這次審判對中國律師業(yè)的重建意義極為重大。一方面，它具有明顯的符號化意義，即向全世界宣告，在中國的訴訟程序中，即使是罪大惡極的被告人，也有權(quán)得到律師辯護；而另一方面，也有人認為，中國律師在全國人民面前的第一次亮相，就是和“四人幫”等文革主犯聯(lián)系在一起的，這很可能加強了律師在老百姓心目中“為壞人辯護”的負面形象。但無論如何，就在這樣一次被稱為“特別辯護”的特殊政治背景下，中國律師業(yè)恢復了。

律師業(yè)恢復后的第一個問題，就是律師從哪里來。那些20世紀50年代的老律師，由于在“反右”和文革期間大都受到了不同程度的迫害，很少有人愿意重歸這個新生的法律職業(yè)。而另一方面，我國的法學教育在文革期間也幾乎完全停滯，雖然建國初期的“五院四系”在改革開放初期得到恢復，但大專院校培養(yǎng)出的法律專業(yè)人才總量依然十分有限，而且其中只有很少一部分進入律師業(yè)。因此，在1988年律師業(yè)改制之前，我國律師的總?cè)藬?shù)只有不到3萬人。絕大多數(shù)律師的業(yè)務范圍局限于刑事辯護和婚姻家庭案件，還包括一些為國營、集體企業(yè)提供的法律顧問業(yè)務。與此同時，中國社會對于法律服務的需求卻隨著改革開放的深入和“普法”運動的展開而迅速增長，到了1980年代中期，律師的數(shù)量已經(jīng)遠遠不能滿足這些需求，在法律服務市場上形成了一個巨大的真空地帶。

正是在這個真空地帶里，形形色色的法律職業(yè)紛紛出現(xiàn)了。為了滿足社會各個層面的法律服務需求，從1980年代中期起，司法部和其他一些中央部委都開始設置各種與法律服務相關(guān)的職業(yè)。例如，在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，出現(xiàn)了一種依附于當?shù)氐乃痉ㄋぉ楸镜孛癖娞峁┓煞盏穆殬I(yè)群體，司法部于1987年頒布了《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的暫行規(guī)定》，將這一群體確立為一個正式的法律職業(yè)，稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者”。與此同時，在企業(yè)法律服務方面，國家經(jīng)委也開始在國營企業(yè)內(nèi)部大力培養(yǎng)法律人才，借鑒前蘇聯(lián)和東歐的“雙軌制”模式，將“企業(yè)法律顧問”設為一個與律師分立的法律職業(yè)，具有企業(yè)內(nèi)部的職稱和獨立的執(zhí)業(yè)資格。在涉外法律服務方面，雖然在1980年代幾乎沒有中國律師事務所有能力承擔投資、并購等高端涉外法律業(yè)務，但隨著外商投資的增長，一些外國律師事務所也開始進入中國市場，雖然這些外國律師數(shù)量有限，而且不被允許在中國大陸設立辦事機構(gòu)，更不允許聘用中國律師，但他們在我國改革開放的前十年里卻扮演了十分重要的角色。

1990年代：改制時代

到了1980年代中后期，中國法律職業(yè)的圖景已經(jīng)不再是律師的一枝獨秀，而是出現(xiàn)了多個法律職業(yè)并存的狀況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者的數(shù)量在這一時期迅速增長到8萬人左右，是律師數(shù)量的兩倍以上，在全國各地的城市和鄉(xiāng)村占據(jù)了法律服務市場的大半壁江山。而在國家體改委的主導下，各大部委紛紛出臺了關(guān)于本系統(tǒng)企業(yè)法律顧問的管理辦法，使企業(yè)法律顧問工作也呈現(xiàn)出一片蓬勃發(fā)展的景象。此外，隨著對外交流的不斷加強，律師業(yè)“吃皇糧”的國辦所體制已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，尤其是無法贏得來華的外國投資者的信任。因此，從1988年起，中國律師業(yè)開始了一個長達十幾年的私有化過程，這個過程的首要目的在于獲得全球合法性，也就是向外國政府和投資者顯示，中國有一個相對獨立于黨和政府控制的現(xiàn)代法律職業(yè)。

1988～1989年，在北京、深圳等幾個大城市出現(xiàn)了合作制律師事務所，這些事務所并非由國家出資，而是遵循“兩不四自”的原則（即不占行政編制、不靠財政經(jīng)費，自收自支、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束），由所內(nèi)律師出資設立，以該律師事務所的全部資產(chǎn)對其債務承擔責任。在當時的特定政治歷史環(huán)境下，第一批加入合作所的律師都采取了“停薪留職”的方式。這些鼓足勇氣“下海”的律師們很快嘗到了市場的甜頭，尤其是1992年鄧小平南巡后，律師和律師事務所的數(shù)量都開始大幅增長，律師業(yè)務的類型也變得多樣化，除了傳統(tǒng)的訴訟業(yè)務之外，金融證券、房地產(chǎn)、投資、并購、仲裁、知識產(chǎn)權(quán)等新興業(yè)務也逐漸開始出現(xiàn)，證券律師甚至一度被作為一種特殊的專業(yè)資格而存在。到了1990年代中期，在國家政策的引導下，大多數(shù)國辦所與合作所都開始進行改制，重組為看似與國外律師事務所一樣由所內(nèi)全體合伙人對債務承擔無限連帶責任的合伙制律師事務所。而在國外十分普遍的律師個人執(zhí)業(yè)，卻并未得到司法部的認可，這就意味著中國律師的合伙并非出于律師自愿，而在某種意義上是一種強制性合伙。

中國律師業(yè)的私有化引發(fā)了許多后果，其中最明顯的一點，就是律師的數(shù)量迅速增長，到2000年，中國律師的總?cè)藬?shù)已經(jīng)達到12萬，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者的總?cè)藬?shù)基本持平。而更重要的一個后果，則是律師被從國家的司法體制中剝離出來，絕大多數(shù)律師不能再高枕無憂地“吃皇糧”了，為了滿足生存的基本需要，他們必須面向社會各個階層尋求業(yè)務發(fā)展，包括基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。而另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者的工作范圍在這一時期也已經(jīng)遠遠超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，并在司法行政機關(guān)的支持下擴展到省、市、縣等各個行政級別。因此，從這個意義上講，中國律師業(yè)的脫鉤改制事實上形成了一次對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者“勢力范圍”的大規(guī)模入侵，兩個法律職業(yè)之間的競爭變得非常激烈。在2000年，司法部頒布了兩個新的部委規(guī)章，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者的名稱正式改為“基層法律服務工作者”。

事實上，1990年代是我國基層法律服務發(fā)展的黃金時代。在全國的絕大多數(shù)城市和鄉(xiāng)村，基層法律工作者的人數(shù)都遠遠超過了律師人數(shù)，即使在律師業(yè)最發(fā)達的北京，律師的人數(shù)也只是在2000年才首次與基層法律工作者的人數(shù)持平。在這一時期，基層法律服務產(chǎn)生了許多五花八門的新形式，如“法律事務所”“掛牌所”“社會所”和“法律服務中心”?！胺墒聞账笔侵阜煞账粺o條件地允許掛與“律師事務所”僅一字之差的“法律事務所”的牌子，“掛牌所”則是指法律服務所里只要有一個人取得了律師資格，整個服務所就可以掛“律師事務所”的牌子，這兩種形式的出現(xiàn)極大地模糊了“法律服務所”與“律師事務所”之間的界限，在實踐中造成了許多混亂。

“社會所”是指那些并不依附于某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，而是類似于合伙制律師事務所的面向社會提供法律服務的法律服務所。“法律服務中心”則是“社會所”的一種特殊形式，在有些地方也被稱為“直管所”，它們直接隸屬于各級司法行政機關(guān)，從司法部、省司法廳、市司法局到區(qū)縣司法局，一度都上行下效地成立了自己的“法律服務中心”，而除了司法部直屬的“中國法律事務中心”是律師事務所之外，絕大部分“法律服務中心”都是沒有律師參與的法律服務所，其工作人員大多是司法局和公檢法機關(guān)的離退休干部。在某種意義上，這一時期的基層法律服務已經(jīng)成為司法行政機關(guān)的“自留地”，讓許多沒有公檢法背景的律師怨聲載道。

與此同時，在法律服務市場的另一端，司法部于1992年頒布了《關(guān)于外國律師事務所在中國境內(nèi)設立辦事處的暫行規(guī)定》，正式允許外國律師事務所在中國大陸境內(nèi)設立“辦事處”。同年，8家香港所和4家歐美所在北京、上海和廣州設立了辦事處，此后，各大外國律師事務所的駐華辦事處如雨后春筍般出現(xiàn)，到了2002年，已經(jīng)有96家外國所和37家香港所在北京、上海等主要城市設立了辦事處，其中半數(shù)以上的外國所來自英美兩國。但這些駐華辦事處并不等同于外國律師事務所在其他國家的分所，因為根據(jù)司法部的規(guī)定，他們不得“代理中國法律事務”，“向當事人解釋中國法律”或者“聘用中國律師”。而另一方面，在1990年代初期，中國律師業(yè)的改制才剛剛開始，還沒有任何國內(nèi)律師事務所有能力獨立承擔投資、并購、金融證券等高端涉外法律業(yè)務，于是，在涉外法律服務市場上就出現(xiàn)了一種“外國所干活、中國所簽字”的奇特現(xiàn)象，第一批中國本土的涉外律師事務所幾乎都成了外國所的“橡皮圖章”。到了1990年代中后期，隨著一些在國外學習、工作多年的中國律師的“海歸”，幾個頂尖的國內(nèi)所開始具備了承擔部分涉外法律業(yè)務的能力（如盡職調(diào)查、起草法律意見等），外國所與一些國內(nèi)所之間的合作也漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性的合作。

企業(yè)法律顧問制度在1990年代也得到了明顯的加強。1993年國家經(jīng)貿(mào)委成立，1994年國務院正式授權(quán)這個在整個1990年代最為強勢的國家部委管理企業(yè)法律顧問。1997年5月，經(jīng)貿(mào)委頒布實施了《企業(yè)法律顧問管理辦法》，正式確立了企業(yè)法律顧問的執(zhí)業(yè)資格和注冊辦法，并開始對這一職業(yè)實行全國統(tǒng)一的資格考試。這些舉措大大提高了企業(yè)法律顧問的職業(yè)化程度，也進一步強化了企業(yè)法律服務與社會法律服務之間的割據(jù)狀況。到2004年左右，國有企業(yè)內(nèi)部從事法律工作的人員已經(jīng)超過了10萬人，其中相當一部分人具備企業(yè)法律顧問資格，有些還同時具備律師資格。在實踐中，律師與企業(yè)法律顧問之間基本形成了一種相對穩(wěn)定的勞動分工，即企業(yè)法律顧問負責處理其所在的大中型國有企業(yè)的日常法律事務，而律師則代理這些大企業(yè)的大型訴訟或非訴項目，并擔任那些沒有法律專業(yè)部門的企業(yè)的法律顧問工作。

除了基層、涉外和企業(yè)法律服務之外，另一個在1990年代開始興起的法律服務領域是知識產(chǎn)權(quán)，尤其是專利代理和商標代理。雖然早在1982年和1984年全國人大就已經(jīng)分別頒布了我國第一部《商標法》和《專利法》，但知識產(chǎn)權(quán)代理機構(gòu)的發(fā)展軌跡與律師事務所有些類似，在1980年代一直隸屬于各專利局、工商局以及其他國家機關(guān)和研究機構(gòu)，直到1990年代才開始出現(xiàn)市場化的專利事務所和商標事務所。1992年2月和1993年4月，國家專利局根據(jù)《專利代理條例》的規(guī)定重新登記了兩批共230個專利代理機構(gòu)。國家工商總局也從1990年起開始試點建立商標事務所，到2003年為止，我國的專利代理機構(gòu)數(shù)量已經(jīng)增加到530個，專利代理人約3700人，商標代理機構(gòu)的數(shù)量也達到了約840個。這些代理機構(gòu)的工作范圍不僅包括辦理專利和商標的申請、注冊、轉(zhuǎn)讓、許可等方面，也涉及與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的訴訟代理，這就與律師事務所形成了一定的競爭關(guān)系，這在涉外專利與商標事務方面表現(xiàn)得尤為明顯。在1990年代中后期，北京的幾個涉外知識產(chǎn)權(quán)代理公司的年收入甚至一度接近了北京律師業(yè)年收入的總和。雖然律師事務所也被允許從事知識產(chǎn)權(quán)業(yè)務，但在實踐中，利潤最高的專利和商標業(yè)務幾乎都被從各專利局和商標局“下海”的人員所壟斷，律師事務所只能分上很小的一杯羹。在版權(quán)代理領域，也存在類似的現(xiàn)象。

于是，到了世紀之交的時候，中國法律服務市場已經(jīng)呈現(xiàn)出十足的割據(jù)景象——在中國律師業(yè)隨著私有化的進程日新月異的同時，與律師業(yè)并存的幾個正式法律職業(yè)都已經(jīng)在各政府部門的扶植下發(fā)展壯大，形形色色的法律咨詢機構(gòu)和從事公民代理的“黑律師”“土律師”也層出不窮。1997年，中華人民共和國第一部《律師法》開始實施，律師的定位已經(jīng)從“國家的法律工作者”悄然變成了“為社會提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員”，律師事務所的組織形式也變?yōu)榱恕皣k所”“合作所”與“合伙所”并存的格局。這部法律的第14條規(guī)定“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義執(zhí)業(yè)，不得為牟取經(jīng)濟利益從事訴訟代理或者辯護業(yè)務”，但在1990年代末期魚龍混雜的法律服務市場里，這一禁止性規(guī)定幾乎完全成了空談。

21世紀：割據(jù)時代

1999年10月，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的通知》，2000年5月，國務院清理整頓經(jīng)濟鑒證類中介機構(gòu)領導小組下發(fā)了《關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會機構(gòu)與政府部門實行脫鉤改制的意見》，以“脫鉤改制”為口號將包括律師事務所等法律服務機構(gòu)在內(nèi)的“社會中介機構(gòu)”的人員、財務、業(yè)務與名稱都與其所掛靠的政府機關(guān)進行強制性分離。2001年初，這一領導小組草擬了《關(guān)于規(guī)范我國法律中介服務市場建設與發(fā)展意見的報告》，認為法律服務市場存在“管理分散、資格林立”“政社不分”“行政集權(quán)”“非法執(zhí)業(yè)現(xiàn)象十分普遍”等問題，并提出了一系列清理整頓法律服務市場的舉措，包括司法行政部門統(tǒng)一監(jiān)管、基層法律服務向律師業(yè)并軌、知識產(chǎn)權(quán)代理與企業(yè)登記代理業(yè)務向律師開放、將專利代理人與商標代理人改為“專利律師”“商標律師”等等。然而，直到這場清理整頓運動結(jié)束為止，這些試圖打破市場割據(jù)格局的措施幾乎沒有一條得以順利實施。

清理整頓所帶來的一個重要后果，是迅速加劇了律師業(yè)的私有化進程，到2002年，我國近三分之二的律師事務所已經(jīng)采用了合伙制的組織形式，雖然在分配方式上，絕大多數(shù)合伙制律師事務所采取的還是較為松散的“提成制”，也就是所內(nèi)律師按一定比例向事務所繳納提成費用的方式。此外，律師業(yè)的資格考試也在2001年出現(xiàn)了一次重大改革，“司法考試”取代了“律考”成為我國律師、法官、檢察官的統(tǒng)一資格認定方式。雖然至今為止，司法考試的門檻還只限于大學本科以上學歷，而并不要求任何法律專業(yè)背景，但從長遠來看，這一制度無疑將對律師與法官、檢察官之間法律共同體的形成起到推動作用，使三者之間的流動變得更為便利，對于解決律師執(zhí)行過程中“會見難”“閱卷難”“調(diào)查取證難”等問題大有裨益，對于抑制其他法律職業(yè)的發(fā)展也有顯著的效果。

同時，自2001年起，隨著相關(guān)領導的更換，司法部對于基層法律服務的態(tài)度和政策開始發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。一些長期主管律師工作的領導強烈要求限制乃至徹底取消法律服務所，經(jīng)過多次政治沖突與博弈之后，這種觀點逐漸在司法部里占據(jù)上風。在2002年8月的一次被稱為“上海會議”的全國性工作會議上，司法部提出了關(guān)于基層法律服務“一個調(diào)整，兩個加強”的發(fā)展方向，即大中城市的街道法律服務所要從訴訟領域逐步退出，并加強律師、公證、基層法律服務和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務的功能，加強律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務的功能。從2002年起，當時的司法部長張福森也在不同場合多次提到，基層法律服務要在3～5年內(nèi)退出大中城市、退出訴訟領域，雖然這一極端政策未能徹底推行，但1990年代那些五花八門的“社會所”“直管所”都被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，并禁止使用除本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道名稱之外的字號，而且只能代理本轄區(qū)之內(nèi)的案件，司法助理員也不得再兼任基層法律工作者。這些限制性措施在實踐中雖然多少打了折扣，但還是引發(fā)了基層法律服務的一次大規(guī)模重組，全國基層法律工作者的總?cè)藬?shù)在2001～2006年的短短5年之間從12萬銳減到8萬，整整減少了1/3。然而，那些退出這一職業(yè)的人員并非都遠離了法律服務，事實上，他們中的不少人加入了形形色色的法律咨詢機構(gòu)，或者干脆成了自由自在的“黑律師”。因此，從某種意義上講，對基層法律服務的整頓措施一方面規(guī)范了這個發(fā)展一度失控的法律職業(yè)，另一方面卻也加劇了法律服務市場的“無照經(jīng)營”狀況。

2004年7月，我國第一部《行政許可法》正式開始實施，根據(jù)這部法律的規(guī)定，行業(yè)準入需要由法律或行政法規(guī)來設定，這就使司法部關(guān)于基層法律服務的兩個沒有上位法支撐的管理辦法失去了法律效力，基層法律工作者的法律地位變得模糊起來。由于失去了統(tǒng)一的行業(yè)準入資格，法律服務所的人員流動就出現(xiàn)了“只出不進”的狀況，為了解決這一問題，有些地方司法行政機關(guān)甚至在沒有資格認定的情況下直接給基層法律工作者發(fā)放執(zhí)業(yè)證，以滿足當?shù)胤煞盏男枨?。與此同時，為了解決與律師業(yè)在管理上的割據(jù)狀況，司法部在2004年將基層法律服務的管理權(quán)限從基層司移到了律師公證司。然而，由于基層法律服務與基層司法行政工作之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在實踐中將二者完全剝離既不現(xiàn)實也不合理，于是這一初衷良好的中央政策調(diào)整反而使法律服務所的管理工作陷入了極大的混亂。在中國律師業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、執(zhí)業(yè)人數(shù)已經(jīng)達到15～16萬的同時，曾在1990年代輝煌一時的基層法律服務的未來卻顯得風雨飄搖起來。

另一個受到《行政許可法》顯著影響的職業(yè)是商標代理。在《行政許可法》頒布實施之前，商標代理人的準入資格一直需要由國家工商總局下屬的商標局以考試或考核的方式認定。但2003年之后，國務院取消了商標代理的行政審批，這就大大降低了從事商標代理業(yè)務的門檻。另外，原經(jīng)工商總局批準的商標代理機構(gòu)也都被強制與政府主管部門“脫鉤”，改制為有限責任公司或個人合伙企業(yè)。雖然在實踐中，這些脫了鉤的商標事務所與脫鉤改制后的律師事務所和法律服務所一樣，都依然緊密地依附在政府主管部門周圍，但商標代理人與知識產(chǎn)權(quán)律師分立的狀況還是得到了一些改變。相比之下，在《行政許可法》頒布實施之后，專利代理人的準入資格卻得到了國務院的迅速認定，國家知識產(chǎn)權(quán)局依然牢牢把握著這一職業(yè)的資格考試與審批權(quán)，讓沒有專利代理資格的律師們只能望洋興嘆。

為了進一步加強律師業(yè)在法律服務市場上的地位，司法部除了限制基層法律服務之外，也采取了一系列針對其他領域的改革措施，其中最重要的是2002年開始的“公司律師”與“公職律師”的試點工作。這項被簡稱為“兩公律師”的試點目的十分明確，就是拓展律師在企業(yè)和政府機關(guān)日常工作中的作用，其具體方式是從企業(yè)和政府機關(guān)內(nèi)部推進，向具有律師資格的專業(yè)人員發(fā)放公司律師和公職律師的執(zhí)業(yè)證書。然而，無論是公司律師還是公職律師，在試點過程中都遭遇了極大的困難和阻力——很顯然，這些阻力首先來自管理企業(yè)法律顧問的國家經(jīng)貿(mào)委與各級政府機關(guān)內(nèi)部的法制辦公室。

2003年初，公司律師試點工作開展不久，國家經(jīng)貿(mào)委就向各省經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了通知，嚴禁其下屬的各級國有企業(yè)參與司法行政機關(guān)組織的公司律師試點。而在這一禁止措施實施之后不久，經(jīng)貿(mào)委在2003年4月政府各部委的重組過程中被撤銷并重組為新的國資委。在2003年5月13日通過實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》中，國資委明確主張要鞏固企業(yè)法律顧問制度，同時繼續(xù)加強“企業(yè)法律總顧問”制度的建設工作。此外，國資委還就企業(yè)法律顧問與公司律師的問題向國務院請示，國務院也就此問題在司法部和國資委之間進行了協(xié)調(diào)，導致公司律師的試點工作在2004年一度暫停。后來雖然在部分省市繼續(xù)試點，但效果大都很不理想，不但企業(yè)不積極參與，連律師事務所里的律師也怨聲載道。因為不少律師都認為，公司律師雖然名義上被嚴禁對社會提供有償法律服務，但由于許多企業(yè)的法律顧問也在律師事務所掛職，在實踐中很難保證這些公司律師不做社會案件、不搶社會律師的飯碗。

公職律師的試點也遇到了類似的困難。由于國務院法制辦對這一試點并不贊同，各地方政府的法制辦也普遍存在抵觸情緒，有些地方的司法行政機關(guān)即使成立了公職律師辦公室，法制辦的日常工作也不會派給這個辦公室做，導致公職律師制度基本上處于形同虛設的狀態(tài)，發(fā)展相對較好的地方也只是給法制辦的工作“掃外圍”，只有在個別領導重視時才會有些實質(zhì)性的工作。在2007年《律師法》的修改過程中，司法部原本設計了一個關(guān)于公司律師與公職律師的條文，結(jié)果在國資委和國務院法制辦的反對之下，這個條文最終沒能寫入法律。于是，曾經(jīng)一度鬧得沸沸揚揚的“兩公律師”試點，在政府部門的行政割據(jù)之下，就這么無疾而終了。

司法部對于涉外法律服務的管理權(quán)在這一時期也受到了更強的挑戰(zhàn)。2001年中國加入世貿(mào)組織之后，外國律師事務所開始大量涌入中國市場，到了2006年，外國所駐華代表機構(gòu)的數(shù)量已經(jīng)達到149家，香港所的數(shù)量也達到54家。為了應對開放法律服務市場的壓力，司法部于2001年頒布了《外國律師事務所駐華代表機構(gòu)管理條例》，其中規(guī)定外國所駐華代表機構(gòu)“不得聘用中國執(zhí)業(yè)律師”、不得從事“中國法律事務”，但卻可以向客戶“提供關(guān)于中國法律環(huán)境影響的信息”。這個模糊的規(guī)定在實踐中為外國所的中國業(yè)務開辟了一個灰色地帶，隨著市場競爭的迅速加劇，一些外國所開始大規(guī)模聘用中國律師。在外商直接投資等領域，外國所與中國所之間的關(guān)系也開始逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯痈偁庩P(guān)系。面對這些外國所的“越軌”行為，司法行政機關(guān)一直顯示出不聞不問的放任態(tài)度，即使在2006年上海律協(xié)發(fā)布了一份強烈譴責外國所不正當競爭行為的簡報而在境外引發(fā)軒然大波的情況下，司法部也沒有采取任何行動。這是因為，對外國律師事務所的限制涉及到整個國家的外資引進政策，更牽扯到發(fā)改委、商務部等強勢部委的切身利益，作為弱勢群體的司法行政機關(guān)，在這樣的大背景下只能選擇裝聾作啞。

司法部的放任態(tài)度讓一些外國律師事務所的發(fā)展策略變得更加激進。2007年初，上海的兩位資深律師創(chuàng)建了元達律師事務所，這個完全按照中國法律注冊的律師事務所與在美國和歐洲擁有14家分所的McDermott Will & Emery（MWE）結(jié)為戰(zhàn)略合作伙伴，其英文名稱也叫做MWE China Law Offices，事實上成了這個美國律師事務所的中國分所。雖然司法部的官員對這一做法頗有微詞，卻一直沒能作出有效的處理，這個說不清到底是中國所還是外國所的“怪胎”，至今還在涉外法律服務市場上存在著。同時，在北京和上海還長期存在著為數(shù)不少的所謂“傀儡所”，也就是由外國人出資設立，專門為外國所的法律意見簽字和辦理行政手續(xù)的中國律師事務所。這些怪現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了我國涉外律師事務所的正常發(fā)展，也使政府對涉外法律服務市場的規(guī)范顯得舉步維艱。在金融危機的海嘯席卷全球之后，一度過熱的外商投資已經(jīng)開始消退，近200家外國律師事務所駐華代表機構(gòu)的命運也被打上了一個大大的問號。對于規(guī)范涉外法律服務市場而言，這或許是個良好的契機，但外國所與中國所分立的割據(jù)狀況，所持續(xù)的時間或許也會更長。

2008年6月，新中國第二部《律師法》正式開始實施，這部新《律師法》將律師重新界定為“為當事人提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員”，取消了作為過渡時期產(chǎn)物的合作制律師事務所，并開始有限度地允許律師個人執(zhí)業(yè)。與此同時，1997年頒布的《律師法》中關(guān)于無證執(zhí)業(yè)的禁止性規(guī)定（第14條）卻開始松動，“為牟取經(jīng)濟利益”的字眼被“除法律另有規(guī)定外”所替代，有人認為，在公民代理依然合法的前提下，這事實上為形形色色的其他法律職業(yè)乃至“黑律師”有償提供法律服務開了一個口子。同時，新《律師法》草案中關(guān)于基層法律服務、公司律師、公職律師的相關(guān)條文也都在立法的博弈過程中銷聲匿跡，進一步顯示出司法部在規(guī)范法律服務市場上的無力。即使是得到廣泛贊譽的在律師會見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)方面的突破，在實踐中的執(zhí)行情況也并不樂觀。

縱觀中國法律職業(yè)重建30年，催生了一個高度割據(jù)的法律服務市場，而規(guī)范這個市場的，則是一個同樣高度割據(jù)的國家管理體系。在這個國家與市場的復雜權(quán)力結(jié)構(gòu)中，律師只不過是體制外五花八門的法律職業(yè)中的一個而已，而管理律師業(yè)的司法行政機關(guān)，在國家的政治體制中又處于相對弱勢的地位，這就注定了中國律師業(yè)市場地位的不穩(wěn)固性。雖然在30年的發(fā)展歷程中，中國律師的數(shù)量一直在穩(wěn)步增長，律師業(yè)的收入也不斷提高，但律師的政治參與渠道和公共話語權(quán)卻依然受著極大的限制?！奥蓭熍d，則國家興”，是法學界德高望重的江平教授的一句名言。而事實上，如果不對我國法律職業(yè)的國家管理體系作出大的調(diào)整，不對與之相關(guān)的行政與司法體制進行實質(zhì)性的變革，真正的“律師興”將永遠只是癡人說夢。俗話說，“三十年河東，三十年河西”，當中國法律職業(yè)走過了第二個30年之后，又將是一幅怎樣的圖景？

（作者單位：芝加哥大學社會學系）