李百西

摘要 論述了我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期妥善處理農(nóng)民土地存在的問(wèn)題，即產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、征用問(wèn)題、失地農(nóng)民的安置問(wèn)題的重要性，提出了可行性建議。

關(guān)鍵詞 社會(huì)轉(zhuǎn)變型期；農(nóng)民土地問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2009）05-0256-01

目前，我國(guó)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)入到破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的重要時(shí)期。與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴隨的矛盾也越來(lái)越突出，如農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁不足、農(nóng)村發(fā)展越來(lái)越緩慢、農(nóng)民增收不理想等。特別是隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速前進(jìn)，新一輪“圈地運(yùn)動(dòng)”的興起，耕地迅速大片流失。20世紀(jì)90年代平均每年流失33.33萬(wàn)公頃左右，近幾年來(lái)每年流失66.67萬(wàn)公頃以上，2002年迅速增加到166.67萬(wàn)公頃，2003年達(dá)到253.33萬(wàn)公頃，占耕地總數(shù)的2%，2006年我國(guó)耕地流失面積達(dá)到10年前耕地總面積的6%。以這樣的流失速度，50年后耕地將不復(fù)存在，由此帶來(lái)的將是極其嚴(yán)重的后果和更深層次的問(wèn)題。雖然從法律的角度上講，作為人民主體一部分的農(nóng)民是國(guó)家和集體土地所有制的主人，但一旦遇到以國(guó)家或集體的名義征用土地時(shí)，農(nóng)民手中壓根就沒(méi)有一寸土地。因此，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何妥善處理土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、土地用途問(wèn)題、解決非農(nóng)用地與農(nóng)民耕地保障之間的矛盾顯得尤為突出。

1 農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題有待明晰

在我國(guó)社會(huì)主義公有制體制下，土地的所有權(quán)主體是國(guó)家和集體。國(guó)家是包括9億農(nóng)民在內(nèi)的全國(guó)人民組成的，如果可以因?yàn)檗r(nóng)民們世代居住和耕種，就認(rèn)為土地是他們自己的，那么農(nóng)民的主人翁意識(shí)就會(huì)促使他們像經(jīng)營(yíng)其他產(chǎn)業(yè)那樣發(fā)揮出應(yīng)有的積極性和創(chuàng)造性，而不是目前這種土地大面積被撂荒、水利建設(shè)無(wú)人關(guān)心、土地生產(chǎn)力持續(xù)下降等狀況。為推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，探索改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題迫在眉睫。

2 農(nóng)村土地的征用問(wèn)題有待慎重

我國(guó)土地資源高度稀缺，它長(zhǎng)久承擔(dān)人口失控的后果。建國(guó)后工業(yè)化的原始積累、城鄉(xiāng)二元化戰(zhàn)略、糧食價(jià)格的“剪刀差”，30年左右時(shí)間城市從農(nóng)村“積累”走至少8 000億人民幣。最近10年，廉價(jià)征地，從農(nóng)村農(nóng)民手中“積累”了2萬(wàn)億人民幣。而目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率持續(xù)保持世界紀(jì)錄，更是加快了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，大量良田被鋼筋混凝土所替代?，F(xiàn)在，中國(guó)的高速公路總里程已超過(guò)日本，以1萬(wàn)千米的水平僅次于美國(guó)，據(jù)說(shuō)中國(guó)的下一步目標(biāo)就是超越美國(guó)，而中國(guó)是世界上耕地最為稀缺的第一人口大國(guó)，國(guó)土面積近似美國(guó)；但美國(guó)則是世界耕地最多的大國(guó)，其人口不到中國(guó)的1/4。據(jù)國(guó)土資源部分析：20世紀(jì)80年代末以來(lái)，土地轉(zhuǎn)讓、出讓所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失最保守的估計(jì)每年也達(dá)100億元以上。而某些基層政府和村級(jí)干部并不都能代表國(guó)家和農(nóng)民的利益而工作，相反，他們把自己看成是國(guó)有土地的代表者、支配者、管理者和經(jīng)營(yíng)者，他們只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，對(duì)官位負(fù)責(zé)，為了政績(jī)和具體經(jīng)營(yíng)中的幕后好處，根本不考慮國(guó)家和農(nóng)民的利益。一是他們讓種什么，農(nóng)民才能種什么，嚴(yán)重踐踏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則；二是站在開發(fā)商一邊，想怎樣侵占農(nóng)民土地就怎樣侵占，即使土地效益和某些國(guó)家企業(yè)一樣越來(lái)越差。如江蘇某鋼鐵有限公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項(xiàng)目一次性圈地436.07hm²，造成了嚴(yán)重的影響；又如福建仙游縣楓亭鎮(zhèn)興辦楓亭工業(yè)園強(qiáng)行征地引發(fā)的沖突：該鎮(zhèn)東嶺村原有土地約33.33hm²，人均僅133.3m²，卻被鎮(zhèn)政府一次性強(qiáng)行征去30hm²，使一向以耕地為生的村民失去了賴以生存的土地，使他們淪為種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份的“三無(wú)游民”。再如湖南省寧遠(yuǎn)縣舜陵鎮(zhèn)西效村，由于縣政府征用該村最后的7.07hm²土地，讓628人一下子失去了最后的家園。

3 失地農(nóng)民的安置問(wèn)題不容忍視

據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)：2002年上半年群眾征地糾紛、違法占地問(wèn)題占信訪接待部門受理總量的73%，其中40%的上訪人訴說(shuō)的是糾紛問(wèn)題，在這些糾紛中，87%反映的是征地補(bǔ)償和安置問(wèn)題。國(guó)家信訪局2006年接到的土地征用初訪4 116件，大部分是失地失業(yè)問(wèn)題，其中浙江、福建、山東、廣東占41%，這意味著城市化、工業(yè)化速度加快，失地失業(yè)的農(nóng)民問(wèn)題就愈突出。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)：近兩年來(lái)，征地及土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的信訪始終占總量的1/2以上。浙江省統(tǒng)計(jì)：1999~2001年全省征地3.85萬(wàn)公頃，造成87.8萬(wàn)人失去土地，相當(dāng)于每征用667m²地，就有1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)。據(jù)此推算，這意味著我國(guó)“失地農(nóng)民群體”將從目前3 500萬(wàn)人劇增至2030年的1.1億人。專家保守估計(jì)：其中將有5 000萬(wàn)以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動(dòng)態(tài)來(lái)看，這一數(shù)字最高可達(dá)8 000萬(wàn)人，這將成為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題。最近10年，我國(guó)城市化進(jìn)程以平均提高0.63個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展；未來(lái)10年，我國(guó)城市化水平將達(dá)到世界發(fā)展中國(guó)家38.4%的平均水平；在未來(lái)20年內(nèi)，將達(dá)到世界47%的平均水平，需轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口1.5億人。如果要將城市化水平提高到與中國(guó)工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的水平，則需要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口2.5億人，這還不包括每年城市將有800~1 000萬(wàn)下崗失業(yè)職工的安置問(wèn)題。按此估算，我國(guó)未來(lái)20年內(nèi)至少要建1 000萬(wàn)人口的城市20座，或100萬(wàn)人口城市200座，這一目標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，到2000年12月，全世界100萬(wàn)人口的城市才341座。

4 建議

一是明晰土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，推行土地股份制和土地年租制、探索發(fā)行土地債券等辦法解決建設(shè)發(fā)展使用農(nóng)村土地存在的問(wèn)題，從制度上緩解建設(shè)發(fā)展資金不足與保障農(nóng)民利益的矛盾。二是盡量縮小征地范圍，嚴(yán)格執(zhí)行土地征用制度。在土地征用時(shí)，讓農(nóng)民與土地的最終使用者直接進(jìn)行交易，而政府或土地管理機(jī)構(gòu)只是作為中間人。因?yàn)檫^(guò)去不公開的交易剝奪了農(nóng)民的合法權(quán)益，而政府官員則能夠通過(guò)倒賣土地促進(jìn)城市建設(shè)取得政績(jī)；開發(fā)商則能夠通過(guò)開發(fā)建設(shè)獲得巨大的利益；而農(nóng)民獲得的僅僅是巨大土地收益的一個(gè)零頭。三是在補(bǔ)償問(wèn)題上，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，建立土地用途與社會(huì)保障相結(jié)合體系，提高農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民享受醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市的最低生活保障。四是對(duì)失去土地的農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)的知識(shí)和技能培訓(xùn)，將其納入城市就業(yè)體系，為其創(chuàng)業(yè)提供貼息貸款等。

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