羅興佐

農(nóng)戶欠水費、水庫拒放水、水庫與灌區(qū)耕戶出現(xiàn)雙輸博弈，這大概是農(nóng)村稅費改革以來農(nóng)村水利灌溉中最為常見的現(xiàn)象。究其原因，是農(nóng)田水利建設與管理中國家缺位、市場失靈及鄉(xiāng)村組織退出而導致的惡果。

長期以來，我國的農(nóng)田水利建設由國家和農(nóng)民共同負擔。國家負擔部分通過財政預算和專項撥款實現(xiàn)，農(nóng)民負擔部分主要來源于鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留。農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，國家對農(nóng)田水利建設的投入嚴重不足，上級政府便鼓勵下級政府尤其是基層政府籌集公共資源，典型的如“兩工”。因為“兩工”具有強制性，農(nóng)閑時節(jié)，鄉(xiāng)村組織可以統(tǒng)一調(diào)酉己“兩工”，農(nóng)田水利工程得到了持續(xù)、有效的維護，但隨著農(nóng)村人口流動數(shù)量的擴大，勞動力的組織越來越困難，農(nóng)田水利建設失去了資金和勞動力基礎，最終導致了農(nóng)田水利系統(tǒng)逐漸瓦解。近年來，中央一號文件十分重視農(nóng)田水利建設，國家投入也在逐年增加，但相對于已嚴重衰敗的農(nóng)田水利，這些投入杯水車薪，難以起到關鍵作用。

農(nóng)村水利灌溉困境還源于市場化的農(nóng)田水利改革缺乏有效的鄉(xiāng)村組織基礎。自1980年代初以來，農(nóng)田水利改革的總體趨勢是推進市場化，一是對水利工程單位進行企業(yè)化改制，二是改革農(nóng)田水利收費制度。經(jīng)過企業(yè)化改制的水管單位，為維持自身生存，將原先主要是公益性的服務轉變?yōu)榻?jīng)營性收費。市場化取向的農(nóng)田水利改革，其著眼點在水利工程本身的經(jīng)營機制上，忽視了這一機制得以運行的組織基礎。

農(nóng)業(yè)用水市場的建立需要市場中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關系。水利工程單位若想通過市場經(jīng)營來維持自身生存，必須解決兩個問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時收上來。但水利工程單位面對的是分散的農(nóng)戶，收費成本會高得讓水利工程單位難以忍受。同時，大中型水利工程由于出水量大，不可能為單個農(nóng)戶放水，它最小的灌溉單位必須是一個村民小組或數(shù)個小組聯(lián)合乃至一個或數(shù)個行政村聯(lián)合，這就需要一定范圍內(nèi)的合作。在稅費改革中被明令取消，并要求鄉(xiāng)村組織不得插手農(nóng)戶的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村組織退出農(nóng)村水利灌溉后，大中型水利工程單位與個體化農(nóng)戶的供水關系便不能維系，農(nóng)戶交不上水費，水利工程單位不放水的現(xiàn)象就必然發(fā)生。

針對當前農(nóng)村水利灌溉的雙輸博弈，筆者以為應從以下幾方面改革和完善現(xiàn)有農(nóng)村水利投資、管理和組織機制。一是將以灌溉為主的大中型水利工程單位確定為準公益性單位，由縣鄉(xiāng)水利部門管理。政府在農(nóng)田水利投入中設立水利設施管理、維護專項資金，根據(jù)灌溉面積劃轉給水利工程單位，以解決水利工程單位人員工資和水利設施的日常維護。二是統(tǒng)籌灌溉保證金。當前，“兩補”直接發(fā)放到農(nóng)戶，農(nóng)戶得到一定的實惠，但農(nóng)戶因為不能合作灌溉而導致的損失大大超過“兩補”數(shù)額，若將用于“兩補”的一部分劃轉給縣鄉(xiāng)水利部門管理，有利于大中型水利設施真正發(fā)揮作用。三是因地制宜，完善組織機制，著力解決水利工程單位與個體化農(nóng)戶的銜接問題。具體做法是，灌區(qū)內(nèi)由縣、鄉(xiāng)水利部門、水利工程單位和受益村委會共同組建灌溉委員會，各村以小組為單位組建用水協(xié)會，接受灌溉委員會的指導與管理。大中型水利工程是縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)的水利骨干工程，它至少跨越數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村，有基層政府參與的灌溉委員會，不僅可以協(xié)調(diào)水利工程單位與農(nóng)戶之間的摩擦，而且還能形成灌區(qū)水利設施維護上的合作機制。農(nóng)村水利灌溉的核心問題是農(nóng)民組織問題，這一問題不解決，農(nóng)村水利灌溉問題就難以解決。