韓　永

5月1日，《政府信息公開(kāi)條例》正式施行一周年

5月4日，黃友儉、鄧松柏將起訴汝城縣政府的信寄往最高法院。至此，在過(guò)去的一年里，由他們提起的“政府信息公開(kāi)第一案”，走過(guò)了所有的訴訟旅程。

這一次，兩人已經(jīng)不抱希望，所有的希望早已磨損在漫長(zhǎng)的訴訟程序中。他們告汝城縣政府信息不公開(kāi)的案子，除了汝城縣法院明確表示不屬于自己的受案范圍外，郴州中院和湖南高院至今沉默，早已過(guò)了法院決定是否受理15天的答復(fù)期限。

法院的沉默，成為《政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)施行一周年時(shí)，最讓人不安的畫面。

沉默的法院

據(jù)北京市高院發(fā)布的信息顯示，自《條例》實(shí)施以來(lái)，北京市由信息公開(kāi)引起的行政訴訟共有10起，目前審結(jié)9起。在這已經(jīng)審結(jié)的9案中，有5起不予受理，兩起駁回起訴，另有兩起原告撤訴。也就是說(shuō)，沒(méi)有一起進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查程序。

其他地區(qū)的訴訟，也大體經(jīng)歷了與北京大同小異的遭遇。在政府信息公開(kāi)方面領(lǐng)全國(guó)之先的上海市，據(jù)上海市高院行政庭庭長(zhǎng)殷勇透露，自2004年5月1日開(kāi)始試行該制度到2008年年底，共發(fā)生400多起信息公開(kāi)訴訟，除1起政府?dāng)≡V、13起因和解撤訴外，其余均遭駁回或不予受理。

值得注意的是，在經(jīng)歷了前幾年和風(fēng)化雨般的啟蒙后，上海市的信息公開(kāi)訴訟在2008年呈現(xiàn)出“井噴”架勢(shì)。這400多起信息公開(kāi)訴訟，有70%發(fā)生在這一年。從各省已經(jīng)公開(kāi)的年度報(bào)告統(tǒng)計(jì)，上海市的信息公開(kāi)訴訟幾乎占據(jù)了中國(guó)的半壁江山，它被法律專家公認(rèn)代表了國(guó)內(nèi)在信息公開(kāi)訴訟上的最高水平，也誕生了國(guó)內(nèi)到目前為止在實(shí)體意義上的唯一勝訴案。

政府機(jī)關(guān)拒絕公開(kāi)的原因有很多，其中涉訴最多的兩種答復(fù)，一個(gè)是“信息不存在”，另一個(gè)是“保密”。

北大公眾參與研究中心主任王錫鋅告訴《中國(guó)新聞周刊》，有些回復(fù)中的“信息不存在”，可能也與保密有關(guān)?！坝幸恍┬畔?，說(shuō)‘存在本身就等于泄密?！?/p>

但公民依法提起訴訟的信息公開(kāi)，大多并不涉及如此高等的機(jī)密，而是集中在一些對(duì)義務(wù)公開(kāi)部門來(lái)說(shuō)可能“剪不斷、理還亂”的敏感地帶?！吨袊?guó)新聞周刊》記者了解到的北京三起信息公開(kāi)訴訟，均有這樣的特點(diǎn)：陳育華訴北京市公安局，要求其公開(kāi)北京歷年養(yǎng)犬管理費(fèi)的使用情況一案，指向政府部門的花錢和收費(fèi)問(wèn)題；高立英訴海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)，要求其公開(kāi)該鎮(zhèn)下屬柴家墳村南占地單位、建設(shè)項(xiàng)目的名稱以及土地轉(zhuǎn)讓的方式一案，指向政府在土地轉(zhuǎn)讓中的操作規(guī)范問(wèn)題；朱福祥、湛江訴海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)，要求其公開(kāi)該鎮(zhèn)下屬門頭村原土地總面積及歷年土地征用情況一案，同樣與地方政府的最大財(cái)源——土地轉(zhuǎn)讓有關(guān)。

北京市高院常務(wù)副院長(zhǎng)王振清說(shuō)，北京市已有的10起信息公開(kāi)訴訟，大多與征地補(bǔ)償和拆遷補(bǔ)償有關(guān)。這兩個(gè)“補(bǔ)償”，也是全國(guó)范圍內(nèi)信息公開(kāi)訴訟的多發(fā)區(qū)域。

上海市2008年信息公開(kāi)年度報(bào)告顯示，在所有信息公開(kāi)申請(qǐng)中，涉及土地管理批文、房屋拆遷許可證及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)高居前兩位。

有法律專家分析，征地補(bǔ)償與拆遷補(bǔ)償之所以成為訴訟多發(fā)地，在于它既因涉及公民、法人或者其他組織切身利益因而應(yīng)該公開(kāi)，同時(shí)又因其潛在的巨大影響而必須謹(jǐn)慎，同時(shí)還難以排除義務(wù)公開(kāi)部門在其中可能的利益訴求。

尷尬的解釋

對(duì)于不予受理的法律適用，《中國(guó)新聞周刊》記者在海淀法院給高立英和朱福祥的裁定書(shū)上，看到了這樣的表述：“依照《條例》第三十三條第一款??裁定不予受理。”這一條款也成為政府信息公開(kāi)案件不予受理的裁定中，使用頻率最高的一種表達(dá)。

第三十三條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)的，可以向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門舉報(bào)。收到舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理?！?/p>

民間公益組織公盟在向最高院申請(qǐng)對(duì)該條款進(jìn)行司法解釋的信中稱：海淀法院似乎傾向于認(rèn)為，在“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)”時(shí)，似只能“向上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開(kāi)工作主管部門舉報(bào)”，而不能走包括訴訟在內(nèi)的其他救濟(jì)渠道。

這一思路的自然延伸，是對(duì)該條第二款規(guī)定的解釋。第二款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”這一解釋就是：只有在“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益”時(shí)，才能“依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”。

多位專家撰文表示，如果“行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)”不能算作“具體行政行為”因而難以獲得司法救濟(jì)的話，就等于豁免了政府部門在信息公開(kāi)上的法定義務(wù)，因而可能會(huì)讓這一備受期待的《條例》因缺乏最終的救濟(jì)而成為一紙空文。

中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜明安告訴本刊記者，法院這一解釋，事實(shí)上反映了法院在政府信息公開(kāi)訴訟中的尷尬處境。

一般的行政訴訟案件對(duì)于法院的困擾，對(duì)于信息公開(kāi)的案件同樣適用。現(xiàn)在新增了兩個(gè)技術(shù)上的難題，一是如何處理公開(kāi)與保密的關(guān)系，二是在政府部門答復(fù)“信息不存在”時(shí)，法院如何接招。

北京大學(xué)公眾參與與研究中心主任王錫鋅告訴《中國(guó)新聞周刊》，《條例》實(shí)施面臨的最主要的一個(gè)難題，是無(wú)論在觀念上還是制度上，保密與公開(kāi)都千絲萬(wàn)縷地交織在一起。中國(guó)幾千年的保密傳統(tǒng)讓兩者之間的關(guān)系不僅僅是一種法律關(guān)系。況且，界定兩者邊界的權(quán)力不在法院，而在保密局。

“信息不存在”的答復(fù)則讓法院陷入了難以取證的難題?！俺怯腥舜饲霸?jīng)記錄過(guò)類似的發(fā)布?！北本┚S權(quán)人士、曾經(jīng)多次申請(qǐng)過(guò)政府信息公開(kāi)的任晨光說(shuō)：“否則沒(méi)有辦法?！?/p>

還有一些中國(guó)特色語(yǔ)境下的答復(fù)，也讓法院左右為難。比如國(guó)家某機(jī)關(guān)曾在答復(fù)一份要求公開(kāi)中央部委的違規(guī)情況的申請(qǐng)時(shí)，在拒絕公開(kāi)時(shí)給出過(guò)“影響社會(huì)穩(wěn)定”的答復(fù)?！斑@已經(jīng)把一個(gè)法律問(wèn)題，變成了一個(gè)政治判斷。”王錫鋅說(shuō)。

技術(shù)上的突破

這些問(wèn)題糾纏不休的原因之一，在王錫鋅看來(lái)，是“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的原則沒(méi)有在《條例》中明示。

王錫鋅認(rèn)為，這一原則雖然在國(guó)外不言自明，但在中國(guó)特殊的文化土壤里，不規(guī)定在很多人的觀念里就意味著對(duì)這一原則的排斥。

但他并不認(rèn)為在目前的困境下，法院注定無(wú)所作為?！皰侀_(kāi)一些機(jī)構(gòu)性的困擾，法院事實(shí)上可以在技術(shù)上有所突破?！?/p>

“比如，對(duì)于一些涉密的案件，法院完全沒(méi)必要概不受理，只要在判決中注明‘此案涉及保密，本院沒(méi)有權(quán)力接觸即可?！蓖跽f(shuō)，這樣做的意義在于，它可以將壓力傳導(dǎo)到下一個(gè)環(huán)節(jié)?！岸鐣?huì)的進(jìn)步，就在于在正確的方向上，不斷向下一個(gè)環(huán)節(jié)推動(dòng)?！?/p>

上海市在政府信息公開(kāi)方面唯一的一例勝訴判決，為我們揭示了這一思路的良好實(shí)踐。在《條例》實(shí)施兩周之際，獅頭染料公司向上海市科委提出申請(qǐng)，要求公開(kāi)上海市高新技術(shù)企業(yè)(產(chǎn)品)認(rèn)定辦公室自1994年起至今認(rèn)定上海市染料研究所(現(xiàn)上海市染料研究所有限公司)“上海市高新技術(shù)企業(yè)”的程序及相關(guān)材料。

上海市科委受理后，于同日作出《政府信息不予公開(kāi)告知書(shū)》，認(rèn)為該信息屬于商業(yè)秘密或者公開(kāi)可能導(dǎo)致商業(yè)秘密被泄露以及在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中的政府信息，不應(yīng)予以公布。獅頭染料公司不服，提起訴訟。

上海市黃浦區(qū)法院審理后認(rèn)為，依照《政府信息公開(kāi)條例》及《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的內(nèi)容，但是能夠區(qū)分處理的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人可以部分公開(kāi)，及其獲取的方式和途徑。獅頭染料公司申請(qǐng)的有關(guān)政府信息內(nèi)容并不能全部被商業(yè)秘密或者正在調(diào)查、討論、處理過(guò)程中的信息所涵蓋?？莆瘜?duì)此未作甄別和區(qū)分處理，而是均不予公開(kāi)，違反了《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。最后，黃浦區(qū)法院判決撤銷科委作出的《政府信息不予公開(kāi)告知書(shū)》。

在上海市科委的2008年政府信息公開(kāi)報(bào)告上，這一案件被和盤端出，與那些聲稱沒(méi)有一件復(fù)議和訴訟的年報(bào)，形成了耐人尋味的對(duì)比。