章劍鋒

需要的是組建一個名副其實、權(quán)責統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門，形成“以一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系”的食品安全監(jiān)管體制。

對于食品安全監(jiān)管的低效局面，信心匱乏者從來沒有停止過其批評。就拿眼下來說，《食品安全法》的出臺也不能讓他們稍事歇息。

“這部法律留下了一些遺憾，”一位全國政協(xié)委員早前在北京對本刊記者說，“有人勸我不要說這種話，也不要提這種提案，說法律才出臺，你就迎頭潑冷水，這樣不好?！?/p>

《食品安全法》試圖重新整合分散于政府各個部門的監(jiān)管規(guī)章、職能和機構(gòu)設置，以便打消公眾對于食品安全危機迫近的恐慌和顧慮。這部法案將于今年6月1日施行。

不過，很多人仍然難以掩飾自己的失望情緒，認為現(xiàn)有版本的法案大大低于他們的期望值，不僅未對舊有的多頭監(jiān)管格局進行裁并，反而予以某種認可或保留。他們的目標是希望政府可以建立一個標準統(tǒng)一、覆蓋全國范圍的垂直監(jiān)管體系。理論上來看，由一個權(quán)威部門統(tǒng)管食品產(chǎn)業(yè)鏈上涉及食品安全的全過程，似乎更為穩(wěn)妥。

一些食品行業(yè)人士為此已經(jīng)呼吁多年。中國食品科學技術(shù)學會秘書長孟素荷表示，食品監(jiān)管的部門分割和“九龍治水”局面是中國食品安全的主要矛盾。由此導致的問題和漏洞在“三鹿事件”中被凸顯。

“在食品安全監(jiān)管過程中，部門利益的爭奪，責任的推諉所帶來的監(jiān)管重疊與縫隙，我們在下邊看得十分清晰。”

人為割裂的監(jiān)管鏈

與其他行業(yè)監(jiān)管一樣，食品安全領(lǐng)域長久存在的多頭監(jiān)管狀況并非罕見之事。中國目前起碼有超過10個行政主管部門涉足食品安全監(jiān)管，他們依據(jù)各自的法令規(guī)章履行職能，分權(quán)共治又自成一家，這種治理機制因各部門間不能有效銜接協(xié)調(diào)而漏洞百出。

在不同部門的主導下，食品質(zhì)量和安全標準參差不齊，中國消費者協(xié)會副會長劉俊海對本刊記者說，歸結(jié)起來就是散、亂、差，“散是各部門都有標準；亂是該有的標準沒有、不該有的有，什么饅頭是圓的，元宵也是圓的，這毫無用處；差就是跟國際相比總是慢一拍，咱們是出事故出標準，沒事故就沒標準?！?/p>

2004年以來，中國出現(xiàn)了多起致人死亡的食品安全事故，一些食品的對外貿(mào)易也因含有害物質(zhì)或不符相關(guān)標準而陷入低谷。批評人士將此歸咎于部門的監(jiān)管不力。同年，中央政府將食品安全監(jiān)管的主要權(quán)力和職責賦予國家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)，授命他們負責食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。

現(xiàn)實在于，國家食品藥品監(jiān)管局是一個副部級單位，幾乎難以勝任協(xié)調(diào)衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、商務、質(zhì)檢等更高級別行政機構(gòu)。部門職能交叉和管理低效等問題沒有從根本上得到解決。此后食品、藥品安全重大事故頻發(fā)，國家食品藥品監(jiān)管局原局長鄭曉萸被依法處死。

中國難道就不可以設立一個強有力的、專門的食品安全監(jiān)管部門嗎?“在目前這幾乎是不可能的?！鼻笆鋈珖f(xié)委員表示，“部門各霸一方，都有權(quán)了，也就都有錢，如果將他們統(tǒng)一撤并，意味他們掌握的這些資源優(yōu)勢就會全部喪失?！边@位委員這些年一直在提醒政府掃除食品安全“政出多門”的監(jiān)管局面，促成國家層面的統(tǒng)一監(jiān)管主體出現(xiàn)?，F(xiàn)在《食品安全法》出臺了，他反而有些泄氣。

“這是一次不徹底的改革。你說這個法有沒有用?沒用!”他說，“監(jiān)管問題我已經(jīng)說得夠多了，說了不管用，等于放屁。那還不如不說?！?/p>

很多人之所以不滿，完全是因為對于食品安全監(jiān)管改革推進的遲緩缺乏耐心，他們希望政府能夠迅速扭轉(zhuǎn)局面?！拔覀儸F(xiàn)在為自己的健康擔憂，”全國政協(xié)委員施杰對本刊記者說，“我沒有辦法確定哪類食品安全，哪類不安全?我們還能吃什么?”

身為民進四川省委常委、高級律師的施杰認為政府改革現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制應該突出兩點：組建一個名副其實、權(quán)責統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管部門；形成“以一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、成體系”的食品安全監(jiān)管體制。他就該法沒有徹底改變過去“分段管理”、多部門執(zhí)法的現(xiàn)象表示遺憾。“組建一個食品安全監(jiān)管部門也許是未來改革的方向?！?/p>

哄搶一頭“豬”

完全將中國的食品安全變革重任托付于一部法律，無疑是不切實際的。就《食品安全法》立法來說，不同職能部門的討價還價貫穿始終，這是一個公開的秘密。目前人們看到的這部法案，不過是一種折中。國務院將設立一個食品安全委員會，根據(jù)慣例，副總理及以上級別的國家領(lǐng)導人將出任這一機構(gòu)的主要負責人。在該機構(gòu)的總領(lǐng)之下，衛(wèi)生部取代國家食品藥品監(jiān)管局，承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，由質(zhì)監(jiān)、工商、藥監(jiān)等分別對食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務活動實施監(jiān)管。

在中國現(xiàn)行體制下，尋求改變多頭監(jiān)管體系幾乎不可能，這是歷經(jīng)4次審議均不能通過的一個根本性分歧?！岸囝^管理問題沒有完全解決，只是確定了牽頭機構(gòu)。”衛(wèi)祥云說。他擔心各部門相互扯皮的事情依然會發(fā)生，過去出現(xiàn)過的安全事件今后也可能以不同形式冒出來。

部門之間對于監(jiān)管職權(quán)的爭執(zhí)是非常激烈的。衛(wèi)祥云告訴本刊記者，他也自圈內(nèi)聽到不同的意見，“有人認為農(nóng)業(yè)部應該管食品，要由搞獸醫(yī)的管，而不應該由看病的人管。”

衛(wèi)祥云的意愿，也是希望政府能將食品行業(yè)監(jiān)管歸口于一個部門，在立法征求意見階段，他與同業(yè)們于不同場合均有發(fā)表意見，認為有些部門完全沒有必要插手食品監(jiān)管。邏輯是，以往發(fā)生那么多問題，主要是各方爭權(quán)導致。

這已涉及機構(gòu)改革層面。衛(wèi)祥云1980年代進入原國家內(nèi)貿(mào)部工作，直到擔任工業(yè)司副司長。朱镕基當時推行機構(gòu)改革，幾乎沒有一個部門認為自己應該被裁撤，而應該加強權(quán)力，結(jié)果朱拿出鐵腕魄力，一下撤去9個機構(gòu)，內(nèi)貿(mào)部也在撤并之列。衛(wèi)祥云由此轉(zhuǎn)入調(diào)味品協(xié)會工作。

在那輪改革中，衛(wèi)祥云自認也是利益受損者，但他認為這種改革是成功的，食品行業(yè)也有必要照此行事。

食品安全專家、中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)產(chǎn)品加工研究所所長魏益民對本刊記者說，最開始并沒有設立食品安全委員會的想法，但大家覺得改來改去還是老樣子，不如不改，一定要有一個部門出來主抓，否則就要亂套，后來才寫入了國務院設立食安委，整部法案才得以通過。目前，這個委員會的具體職能待定。

但前述全國政協(xié)委員則干脆宣判這個機構(gòu)“沒用”，他認為這只是一個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不是一個強有力的執(zhí)行機構(gòu)。施杰也不無擔憂地表示，分工監(jiān)管可能出現(xiàn)大量的環(huán)節(jié)空隙。一般的安全事故往往都是在這種環(huán)節(jié)縫隙中產(chǎn)生的，如何協(xié)調(diào)監(jiān)管工作是一大難題。

如果沒有后續(xù)的實施細則配套，僅檢視《食品安全法》本身，還存在不少法律打架的現(xiàn)象。在魏益民看來，整部法案有不少字眼顯示出維護原有體系的痕跡。

舉例來說，法案第21條規(guī)定，“屠宰畜、

禽的檢驗規(guī)程由國務院有關(guān)主管部門會同國務院衛(wèi)生行政部門制定。”魏益民反問道，“怎么又冒出一個主管部門?這個主管部門是誰，一般人是讀不懂的?！蔽阂婷袷菄沂澄锱c營養(yǎng)咨詢委員會、農(nóng)業(yè)部及科技部的咨詢專家，熱衷于國際食品安全控制體系研究。他最近一直在研讀這部法案。對于食品安全規(guī)章他是了然于胸的。

事實上，這個主管部門是商務部。1997年國務院出臺了生豬屠宰管理條例，明確由商務部負責全國生豬屠宰行業(yè)管理。不清楚這種規(guī)定用意何為。魏益民看起來也有點困惑。

他認為，農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)林都是農(nóng)業(yè)部的職能范疇，一頭豬在進入市場前由農(nóng)業(yè)部管，進入市場后由質(zhì)監(jiān)管，進入餐飲之后由衛(wèi)生部管。現(xiàn)在單獨把豬禽屠宰拿出來交給商務部，他們是否有技術(shù)力量來制定相關(guān)標準，值得懷疑。“商務部又不培養(yǎng)獸醫(yī)，又不搞疫病研究，又不懂養(yǎng)殖。農(nóng)業(yè)部對此應是非常清楚的?！?/p>

沒有被割掉的分段管理尾巴在法案里不止一處。鑒于中國食品監(jiān)管目前是兩法并行局面《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，同樣是這21條規(guī)定，“食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留的限量規(guī)定及其檢驗方法與規(guī)程由國務院衛(wèi)生行政部門、國務院農(nóng)業(yè)行政部門制定?！边@又把魏益民給繞了進去。

由兩家國務院行政部門制定，這是一種什么工作機制?是各搞一套，還是兩家一同來做?

比之于歐盟的統(tǒng)一管理機制，中國基于自身現(xiàn)實推出的這部法律，其行事風格更加傾向于謹慎和穩(wěn)妥。魏益民認為這是一種平穩(wěn)過渡的辦法，分段管理現(xiàn)狀不可能在一夜之間清除，只好循序漸進?！爸醒氍F(xiàn)在抓科學發(fā)展觀，提倡不折騰，中國的改革一直呈漸進式，力求波浪小一些?！?/p>

立法后，路更長

除了整合不同職能之外，中央政府意圖通過法案統(tǒng)一食品安全標準。衛(wèi)生部需要對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質(zhì)量標準和有關(guān)食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。

對于食品行業(yè)來說，這可能是少數(shù)值得肯定的變革之一。在此之前，行業(yè)主體對于出自不同部門的標準簡直要叫苦連天。以調(diào)味品行業(yè)為例，僅就標準而言，衛(wèi)生部有衛(wèi)生標準，質(zhì)監(jiān)局有質(zhì)量標準，交叉又不一致；檢測方法也是衛(wèi)生部與質(zhì)監(jiān)局各出一套，互不協(xié)同。企業(yè)無所適從。衛(wèi)祥云說，“他們在互相掐，誰都不服氣?！?/p>

由此導致的結(jié)果通常是監(jiān)管缺位、越位和錯位。衛(wèi)祥云將之歸結(jié)為20個字，“有法不依、執(zhí)法不嚴、知法犯法、徇私枉法、明知故犯”。這給企業(yè)帶來不少麻煩。舉例來說，北京一家調(diào)味品生產(chǎn)企業(yè)在云南和四川市場上銷售一種臭豆腐，因為標簽印上“臭豆腐”三個字被指違規(guī)而遭查處，理由是臭的豆腐是不能吃的。

“他們是按原內(nèi)貿(mào)部的青方腐乳標準生產(chǎn)的?！毙l(wèi)祥云說，“臭豆腐”這個稱謂是幾百年來的約定俗成，企業(yè)沒有任何過錯。

生產(chǎn)企業(yè)找到協(xié)會求助，協(xié)會毫無辦法，唯一能做的就是出具公函，證明產(chǎn)品生產(chǎn)符合標準，無涉安全隱患。但衛(wèi)估計，最終的結(jié)果可能還是需要企業(yè)花錢擺平。他不無生氣地說，“有些部門在打著監(jiān)管旗號巧取豪奪、敲詐勒索，這是我們經(jīng)常接到的反映。”

統(tǒng)一標準和監(jiān)管職能整合是行業(yè)管理的基礎工作，行業(yè)內(nèi)部為此爭論了十幾年?，F(xiàn)在終于有了一點希望。

孟素荷表示，要找到一種能“確保將不安全因素排除在食品產(chǎn)業(yè)鏈之外的制度”，減少事故發(fā)生的機率和損害。她期待新成立的國務院食品安全協(xié)調(diào)委員會不僅是“危機應對”的協(xié)調(diào)機構(gòu)，而能前瞻性地將工作著力點前移到“以預防為主”的監(jiān)管體制建立中。

但這是一項繁重的工作，方向雖然確定，協(xié)調(diào)和投入的各種資源量會非常龐大，最大的難度仍涉及相關(guān)部門是否配合。

“再難也得做，”劉俊海說，“在中國做什么事容易?哪能說法律頒布什么就都解決了?做頓飯還得花一兩個小時。”

劉俊海參與了法案的起草征求意見工作，在標準統(tǒng)一和職能整合上，他敦促衛(wèi)生部要主動和別的部門、協(xié)會加強溝通，經(jīng)常召開協(xié)調(diào)工作會議?！拔艺J為一周就要開一次，這件事情得抓起來。不能法律審議通過了，你就把它扔到一邊。對這部法的貫徹如果消極推諉，是對黨和國家的大政方針陽奉陰違。沒有什么比人命更重要的?！备鶕?jù)歷來經(jīng)驗，杜絕一些壞現(xiàn)象僅有立法是不夠的。人們更多時候擔心法律是否能夠順暢而不打折扣地被貫徹。這不只是普通民眾的顧慮。全國政協(xié)委員、中華全國律師協(xié)會副會長王俊峰說，立法很重要，但是能不能很好貫徹執(zhí)行，這是另外一個問題。中國并不缺少法律，就食品領(lǐng)域來說，也已是初成體系。但法律的效用似乎沒有得到充分顯現(xiàn)，一些人譏諷法律成為了一種只供觀看的擺設，真正用途不多。

王俊峰承認有立法是一種進步，認為不管監(jiān)管部門有多么復雜，只要能統(tǒng)一到法律平臺上，就有希望。如此一來，當食品安全問題出現(xiàn)，人們更應該關(guān)注用法律手段加以解決，“而不是看總理，看某一個家長”。

王俊峰在今年“兩會”上建議國家加強公民法律意識的宣教，試圖說服政府建立一個專項基金來負責操作此事，借此去制衡那些道德淪喪的不法企業(yè)，并對那些對此放任、默許甚至相互勾結(jié)的監(jiān)管主體施加制裁?！皝y市用重典，”王俊峰說，“在相對比較無序的食品市場，一定要強化各級責任人的法律責任，施以更重的懲罰?！?/p>

責編許圣如