李 曉

我國(guó)自實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái),尤其是1995年實(shí)行過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付制度以來(lái),在積極探索和深入推進(jìn)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革方面取得了進(jìn)展,形成了與我國(guó)分稅分級(jí)財(cái)政體制基本適應(yīng)的具有中國(guó)特點(diǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但是,從總體上看,我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度與建立科學(xué)規(guī)范的分稅制財(cái)政體制的要求相比,還有不小的差距,與國(guó)外規(guī)范、穩(wěn)定、科學(xué)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度相比差距更大。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度概述

(一)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度含義

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,是以各級(jí)政府之間所存在的財(cái)政能力差異為基礎(chǔ),以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化為主要目標(biāo)而實(shí)行的一種財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或財(cái)政平衡制度。它是分級(jí)財(cái)政體制的重要內(nèi)容,是中央政府支出的一個(gè)重要部分,是地方政府重要的預(yù)算收入。國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付的基本模式有兩種:一種是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度,即單一的自上而下垂直的轉(zhuǎn)移支付,目前世界上多數(shù)國(guó)家采用這種模式。另一種是以縱向?yàn)橹?縱橫交借的轉(zhuǎn)移支付制度。其中,縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問(wèn)題,而橫向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重解決橫向非均衡問(wèn)題。這兩種模式各有利弊,單一縱向模式操作簡(jiǎn)便,具有穩(wěn)定性和透明度,但對(duì)下級(jí)政府強(qiáng)制色彩較濃;縱橫交錯(cuò)模式,由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過(guò)程,體現(xiàn)了地區(qū)間的相互支援關(guān)系,利于鞭策后進(jìn),鼓勵(lì)先進(jìn),但操作較復(fù)雜。我國(guó)一直采用單一縱向轉(zhuǎn)移支付形式,而從今后發(fā)展趨勢(shì)看,我國(guó)應(yīng)采取縱向?yàn)橹鳌⒖v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度歷史沿革

建國(guó)后1950—1979年的三十年間,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)逐漸摸索和改進(jìn)的演變過(guò)程。總的財(cái)力調(diào)劑由中央統(tǒng)一進(jìn)行,凡收大于支的地方上解收入,凡支大于收的地方由中央補(bǔ)助,始終是一種形式單一的補(bǔ)助模式。改革后1980年以來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,逐步形成了以地方分權(quán)為主體制的做法,宏觀(guān)調(diào)控的政策意圖不明顯,使用效率相當(dāng)?shù)汀Ｎ覈?guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是在1994分稅制財(cái)政體制基礎(chǔ)上,逐步建立起來(lái)的一套由稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三部分構(gòu)成的、以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為主的且具有中國(guó)特色的轉(zhuǎn)移支付制度。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度意義

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,是分稅制財(cái)政管理體制不可分割的內(nèi)在組成部分之一,是處理中央政府和地方政府及地方政府間的財(cái)政分配關(guān)系、實(shí)現(xiàn)各地財(cái)力均衡和公共服務(wù)均等化的基本手段,是促進(jìn)社會(huì)和諧的重要制度安排。政府間轉(zhuǎn)移支付制度在以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制中起著承上啟下的作用,轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)的具體狀況,不僅體現(xiàn)著財(cái)權(quán)劃分和事權(quán)劃分的相互銜接,而且是上級(jí)政府政策意圖的貫徹方式。在財(cái)政集權(quán)的體制下,規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移制度是保證地方財(cái)政順利運(yùn)行和平衡地區(qū)間財(cái)政收入能力和社會(huì)保障水平的唯一途徑。

二、我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

(一)中央政府與地方政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰

事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng),資金分配辦法不規(guī)范,從而造成一部分財(cái)政支出的不合理,各級(jí)政府支出責(zé)任不明確,甚至帶有較大的主觀(guān)隨意性,從而使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏科學(xué)性。

(二)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性

縱觀(guān)各個(gè)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章,沒(méi)有單行法律。因而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)本身存在缺陷

首先,作為我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要形式的稅收返還是地方財(cái)政收入的重要來(lái)源仍以維護(hù)地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配,體現(xiàn)了對(duì)收入能力較強(qiáng)地區(qū)的傾斜原則,維護(hù)了較富裕地區(qū)的既得利益,與縮小地區(qū)間差距的主旨背道而馳。并且,稅收返還雖然在名義上是中央財(cái)政收入,但實(shí)際上,地方財(cái)政對(duì)這部分資金具有最終決定權(quán)。其次,作為彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口,由中央財(cái)政安排給地方財(cái)政補(bǔ)助支出的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重仍然較低。最后,作為中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定的宏觀(guān)政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立的補(bǔ)助資金,重點(diǎn)用于各類(lèi)事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總量呈上升趨勢(shì),而其分配方式不規(guī)范,資金使用效率低下,各類(lèi)問(wèn)題突出。

(四)法律監(jiān)督機(jī)制也不夠健全

目前我國(guó)還缺乏針對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況而設(shè)置的監(jiān)督制約機(jī)制,當(dāng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金下達(dá)到地方后,地方政府支配轉(zhuǎn)移支付資金存在相當(dāng)大的隨意性,往往不能充分貫徹中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助所表達(dá)的政策意圖,特別是當(dāng)?shù)胤秸c中央政府的支出偏好不一致時(shí),挪用資金的情況就時(shí)有發(fā)生。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益的評(píng)價(jià)就更無(wú)從說(shuō)起了。對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金,特別是一般性轉(zhuǎn)移支付資金撥付后的使用情況過(guò)問(wèn)得少、檢查得少。沒(méi)有建立一套有效的監(jiān)督、審計(jì)系統(tǒng),對(duì)資金的使用效果,還不能及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握翔實(shí)、可靠的信息,不能作出有效評(píng)價(jià)。造成這種狀況的主要原因在于,一是相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè),比較滯后;二是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決策和運(yùn)作,有時(shí)還不夠民主、公開(kāi)和透明;三是執(zhí)行部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)的協(xié)調(diào),有時(shí)還不夠通暢。

三、完善我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的思考

(一)建立健全相關(guān)的法律法規(guī)

把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容以法律形式加以明確和固定,能夠賦予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度權(quán)威性,保障其得以規(guī)范地實(shí)施,增強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算的可預(yù)期性,提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明度。因此,應(yīng)盡快建立完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法,包括制定出臺(tái)《轉(zhuǎn)移支付法》,以及修訂《預(yù)算法》,將中央對(duì)省、省對(duì)市縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本目標(biāo)和原則、主要類(lèi)型、分配方法、使用規(guī)范、監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容加以明確規(guī)定,使我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有法可依,加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范程度。

(二)建立健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的機(jī)構(gòu)設(shè)置

要完成各級(jí)政府間復(fù)雜的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付,特別是確定和調(diào)整中央與地方政府的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系,必須有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)具體負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)審批財(cái)政部轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng),監(jiān)督資金的流向和使用情況,有權(quán)對(duì)各部委和各地方政府在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的違規(guī)違法行為做出罰款決定、對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人依法提出處理意見(jiàn)、必要情況下移送司法部門(mén)予以查處。這樣可以確保財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)明確、結(jié)構(gòu)合理、程序嚴(yán)謹(jǐn)、政策效果有保障。

(三)合理劃分中央與地方政府的事權(quán)范圍

明確各級(jí)政府的支出責(zé)任劃分及相應(yīng)的稅權(quán)劃分以及轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)以及具體的技術(shù)性操作程序和方法等,保證轉(zhuǎn)移支付有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的政策目標(biāo)。一般來(lái)說(shuō),由全國(guó)居民享用的公共商品和服務(wù)應(yīng)完全由中央政府提供,如國(guó)防、外交、外貿(mào)管理、全國(guó)性的立法和司法、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等;地方政府應(yīng)提供本地居民享用的公共商品和服務(wù),包括地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、地方性法律的制定和實(shí)施等;對(duì)具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共項(xiàng)目和工程,中央政府應(yīng)在一定程度上參與,比如基礎(chǔ)性教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施、環(huán)保等;另外,調(diào)節(jié)地區(qū)間和居民間收入分配在很大程度上是中央政府的職責(zé)。

(四)進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),建立科學(xué)合理的分配模式

一方面為了更好地優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),要增加一般性轉(zhuǎn)移支付,減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。具體來(lái)說(shuō),首先,逐步縮小稅收返還規(guī)模,在條件成熟時(shí)最終取消稅收返還,這是進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的必然方向。其次,對(duì)于調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎(jiǎng)補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、退耕還林轉(zhuǎn)移支付等特定改革和政策措施下增加的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付,由于其具有專(zhuān)項(xiàng)用途,將其歸入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中去更為確切;如果不能并入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,可以考慮按因素法計(jì)算確定,將其列入一般性轉(zhuǎn)移支付中。再次,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要專(zhuān)款專(zhuān)用,控制其范圍和規(guī)模,要提高專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理透明度。每一項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批、分配和使用,要做到有合理明確的依據(jù)和操作規(guī)程,做到堅(jiān)持公開(kāi)、公正、透明、效率的原則。另一方面應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配方法,提高資金分配的科學(xué)性和公平性,同時(shí)也應(yīng)注重中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政激勵(lì)作用,促進(jìn)地方政府優(yōu)化職能、更好地發(fā)展地區(qū)公共服務(wù)。

(五)建立一套對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的評(píng)估、監(jiān)督機(jī)制

應(yīng)由轉(zhuǎn)移支付局負(fù)責(zé)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、整合,包括與掌握轉(zhuǎn)移支付的各部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào),改變多頭管理造成的項(xiàng)目重復(fù)交叉、不符合實(shí)際等問(wèn)題。通過(guò)建立職能相對(duì)集中、具有相對(duì)獨(dú)立性的管理部門(mén),提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、客觀(guān)性、規(guī)范性。建立轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)制度,強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)制度應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo),以量化指標(biāo)為主。以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制,對(duì)績(jī)效保持良好的地區(qū)適當(dāng)加大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入力度,對(duì)不按中央要求使用資金或支出效益低的地區(qū)要相應(yīng)調(diào)減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付投入力度,以促進(jìn)地方政府加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理,落實(shí)中央政策意圖,提高資金使用效率。把財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的撥付過(guò)程納入有效的審計(jì)程序,發(fā)揮審計(jì)部門(mén)作用,對(duì)其運(yùn)行效率與所取得的效益進(jìn)行監(jiān)督。