王 蕾

【摘要】：我國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占人口的絕大多數(shù)，農(nóng)民問題歷來是國家政務中的重要問題，農(nóng)民問題解決不好，就不可能有國家的穩(wěn)定和發(fā)展。本文試圖在闡釋平等權(quán)理論的基礎上，結(jié)合我國目前農(nóng)民不能平等享有法律權(quán)利的現(xiàn)狀，深入思考后，最終提出可行性建議。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)民，平等權(quán)，對策

平等權(quán)是公民憲法權(quán)利的重要部分，一個國家公民平等權(quán)的實現(xiàn)程度也是評價這個國家政治文明和憲政發(fā)展程度的重要參考依據(jù)。由于多種因素的影響，我國農(nóng)民的平等權(quán)問題_直沒受到國家和社會的應有關(guān)注。

一平等理念及平等權(quán)

自古以來，平等思想在中國受到重視?！巴鹾顚⑾啵瑢幱蟹N乎?”、“均貧富”、“等貴賤”等理想成為喚起農(nóng)民參加戰(zhàn)斗的一面旗幟。中國近現(xiàn)代的平等思想不僅承認人在自然權(quán)利上的平等，而且認為人的社會權(quán)利也應該是平等的。只有社會主義制度才能為人的平等權(quán)利創(chuàng)造條件。

作為憲法意義上的平等，它指在法律面前平等和法律上平等。其追求的是憲法對各個人所保障的、各自在其人格的形成和實現(xiàn)過程中的機會上的平等，即憲法學上的“形式上的平等”。在大多數(shù)情況下，現(xiàn)代國家的憲法要求限于機會平等。在憲法學領域內(nèi)，平等原則不應僅限于程序性平等，而應進一步要求實體性平等，否則，憲法對于普通法律就失去了控制作用，平等原則就失去了憲法意義。只要是一國合法公民，無論其民族、種族、性別、職業(yè)、社會地位、出身背景、宗教信仰、教育背景、貧富狀況都享有平等和平等權(quán)，無論國家元首、普通民眾、城市居民、農(nóng)村居民、干部、群眾、妓女、乞丐也享有平等和平等權(quán)；無論其行為合法、非法、守法、違法還必須依據(jù)法律享有平等和平等權(quán)。這里所說的平等和平等權(quán)，指的是國家的平等對待，既包括在法律適用上受到平等的對待，也包括在法律內(nèi)容上受到平等的對待，既包括國家的平等保護，也包括基于同樣的原因而平等受到不利的待遇。

二我國農(nóng)民平等權(quán)問題突出

據(jù)調(diào)查研究，城鄉(xiāng)差距主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)農(nóng)民不能享有平等的政治權(quán)利

政治權(quán)利是公民的基本權(quán)利，一個群體在國家事務中參政議政的機會和效果也將直接影響到他們的切身利益。選舉權(quán)就是公民通過民主的方式維護自己的利益的最佳手段。選舉權(quán)上的差別將直接決定公民其他方面的差別。

第十屆全國人代會常務委員會第十二次會議修改的《選舉法》規(guī)定“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于鎮(zhèn)的每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”。第14條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會的名額。由本級人民代表大會常務委員按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”。第16條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)4倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！鞭r(nóng)村選民的選舉權(quán)被統(tǒng)一規(guī)定為城市選民選舉權(quán)的1／4。雖然修改后的選舉法跟以前相比有T--定進步，但遠沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)公民選舉權(quán)的平等，令人可喜的是，十七大報告中明確指出了要“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”，但這條建議要真正的要貫徹落實，還有很長的路要走。

(二)農(nóng)民不能享有平等的就業(yè)權(quán)利

我國目前的就業(yè)形勢嚴峻。一些地區(qū)、城市為安排下崗人員再就業(yè)，在不少行業(yè)、工種實行限制或禁止使用農(nóng)民工的辦法，或是盲目提出指標，壓縮外來勢動力數(shù)量；或是提高對農(nóng)民工的收費標準。限制農(nóng)民就業(yè)特別是流向非農(nóng)部門就業(yè)的政策、規(guī)定或部門規(guī)章、地方性法規(guī)、決定等紛紛出現(xiàn)。如04年《武漢市勞動力市場管理條例》第7條規(guī)定外來勞動者求職須辦理許可手續(xù)。第12條規(guī)定用人單位招(聘)用本市失業(yè)、下崗職工的，按規(guī)定享受有關(guān)待遇，在第13條規(guī)定用人單位招(聘)用外來勞動力的，應符合本市外來勞動力計劃和行業(yè)工種目錄要求。顯然，對勞動就業(yè)的不平等規(guī)定，使農(nóng)民永遠成為二等公民。

(三)農(nóng)民不能享有平等的受教育權(quán)利

由于在基礎教育管理問題上，我國采取的是地方負責的體制，不同的省、市、縣各級政府在教育經(jīng)費投入方面存在著較大的差異。城鄉(xiāng)差異是中國人口受教育水平的最基本的差異。據(jù)2006年度國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)披露，目前。中國15歲及15歲以上人口中有文盲1.138億，絕大多數(shù)在農(nóng)村。那些經(jīng)過正規(guī)培訓、具有較高教學能力的教師被優(yōu)先安排在城市，而農(nóng)村地區(qū)，尤其是落后山區(qū)，師資奇缺，民辦教師仍被委以重任。此外還有戶籍制度限制農(nóng)民子弟對教育資源的選擇，以及在升學中城鄉(xiāng)不同分數(shù)線的設定，使得農(nóng)民子弟在教學質(zhì)量更低的情況下還要去跨越更高的升學門檻。

(四)農(nóng)民不能享有平等的社會保障權(quán)利

目前國家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟、補助等)，而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農(nóng)民還要交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、軍烈屬、提供補助救濟。截至2005年9月，社保在農(nóng)村的普及率只有13％，并且多數(shù)集中在少數(shù)城市和沿海地區(qū)。

據(jù)2007年5月18日勞動和社會保障部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2005年來全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為5442萬人，2006年來卻減為5374萬人。而同期全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)為18766萬1人，比2005年末又增加1279萬人。目前，仍在運行的農(nóng)村合作醫(yī)療比重很小，主要集中在大中城市周圍的郊區(qū)和一些沿海發(fā)達地區(qū)?？梢?，農(nóng)村的養(yǎng)老保險問題與城市相比仍有不平等現(xiàn)象。

三解決我國農(nóng)民平等權(quán)問題之對策

農(nóng)民問題在我國歷來就是一個有關(guān)國家社稷的重要問題。農(nóng)民問題解決不好，就不可能有國家的穩(wěn)定和發(fā)展。目前我國農(nóng)民所處的不平等社會地位，勢必為我國實現(xiàn)政治、經(jīng)濟，文化及社會的和諧發(fā)展埋下隱患。解決好我國農(nóng)民的平等權(quán)問題勢在必行。

(一)走出思想誤區(qū)，提高對農(nóng)民平等的認識

“三農(nóng)”問題在近幾年_直被國家重視，政府的工作報告中也強調(diào)了要解決好三農(nóng)問題，把它作為工作的重中之重。而農(nóng)民作為農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的主體力量，有著更為突出的地位。農(nóng)民平等問題解決不好，其他的問題都要擱淺。因此強調(diào)“三農(nóng)”問題，尤其是農(nóng)民問題的重要地位，是有積極意義的。解決好“農(nóng)民平等”問題，是確保國家糧食安全的迫切需要。解決好“農(nóng)民平等”問題，是確保社會穩(wěn)定、實現(xiàn)國家長治久安的迫切需要；解決好“農(nóng)民平等”問題，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標的需要。

(二)認清合理差別，保障立法上的平等

從立法上保護農(nóng)民的平等權(quán)，我們應該首先要對合理的差別對待有一個系統(tǒng)翔實的認識。正如前說述，“憲法上的平等權(quán)并沒有禁止那些具有特定的合理根據(jù)的差別，即允許差別對待的存在，但這種差別必須是

合理的”。這里的所謂合理的差別，即根據(jù)平等原則，主要是根據(jù)實質(zhì)上的平等原則，在合理程度上所采取的具有合理依據(jù)的差別。從各國的實踐狀況來看，合理的差別大致包括(1)由于年齡上的差異所采取的責任、權(quán)利等方面的合理差別(2)依據(jù)人生理差異所采取的合理差別(3)依據(jù)民族差異所采取的合理差別(4j依據(jù)經(jīng)濟能力及所得差異所采取的納稅負擔的合理差別(5)對從事特定職業(yè)的權(quán)利主體的特殊義務的加重和特定權(quán)利的限制(6)其他情形。

(三)加快制度建設，改進“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”

改變“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的根本出路實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城市和鄉(xiāng)村在發(fā)展經(jīng)濟過程中，從備自的優(yōu)勢出發(fā)，謀劃城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮和富裕的方略，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，是一個不可抗拒的潮流。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須走城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化，城多社會一體化，城鄉(xiāng)政策導向一體化的新路子。城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化是城鄉(xiāng)一體化的核心和基礎，是要把城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟由于日益緊密聯(lián)系而形成一個有機整體，實質(zhì)是農(nóng)村工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)社會一體化必須以城鄉(xiāng)社區(qū)建設、義務教育，公共衛(wèi)生和社會保障四方面建設為依托，逐步完善農(nóng)村社會公共事務的現(xiàn)有缺陷，城鄉(xiāng)政策導向一體化需要從改革戶籍管理制度、繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場及統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制以調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)這幾個方面人手，加快鄉(xiāng)村各方面建設，將城鄉(xiāng)置于統(tǒng)一的空間下，謀劃城鄉(xiāng)一體的社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)筑有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的環(huán)境。

(四)確保平等執(zhí)法，發(fā)揮村民自治組織的作用

平等權(quán)的實現(xiàn)還依賴行政機關(guān)有效實施憲法。在我國，農(nóng)村處于底層，并且覆蓋面廣，較為分散，行政管理較為混亂。政府立法之目的往往是好的，但是在農(nóng)村的執(zhí)法中卻背道而馳，甚至以執(zhí)法名義侵害農(nóng)民的合法權(quán)益?？梢哉f，農(nóng)民社會組織的缺乏是導致平等權(quán)在我國農(nóng)村地區(qū)失落的組織原因。當然，在農(nóng)村這樣的—個熟人社會里，真正意義上的村民自治組織可以更有效的代表農(nóng)民的利益、保護農(nóng)民的基本權(quán)利。因此，農(nóng)民平等權(quán)的保障還必須以村民自治為其基礎。

但是在建設村民自治的道路上，也存在著不少問題。我們有必要加快理順村民自治中的各種關(guān)系，將政府不正當?shù)母深A隔離于農(nóng)村，使農(nóng)民能夠充分的行使公民的基本權(quán)利。政府也要保證村民自治在憲法與法律范圍內(nèi)運行，盡量為農(nóng)民提供公共服務，在村民自治的寬松環(huán)境下，農(nóng)民才能夠休養(yǎng)生息，才會逐漸樹立自己的公民意識，他們才有能力去爭取自己的平等權(quán)。

(五)理順救濟途徑，完善現(xiàn)有的司法救濟制度

司法是諸多糾紛的最終解決途徑，也是公民權(quán)利的最后的一道保障。在現(xiàn)階段，平等權(quán)的司法保護可以通過兩個漸進的階段：首先完善我國的行政訴訟，等時機成熟了建立憲法訴訟制度。

完善現(xiàn)行的行政訴訟，將抽象行政行為納入法院司法審查的范圍，是平等權(quán)司法保護最現(xiàn)實的途徑。行政主體制定和頒布規(guī)范性文件的抽象行政行為是非常重要的行政管理的方式。由于長期被排除在司法審查的范圍之外，抽象行政行為侵犯公民平等權(quán)的情況時有發(fā)生，并且往往造成制度性的不平等。只有通過司法審查，抽象行政行為才能得到控制和制約，公民平等權(quán)受到侵犯而狀告無門的情況才能避免。其次就是建立憲法訴訟制度。憲法雖是我國的根本大法，但這并不能否認憲法具有司法適用性，更何況憲法適用在司法實踐中已經(jīng)出現(xiàn)。因此，我們必須理順平等權(quán)的救濟渠道，充分利用現(xiàn)有的乃至今后可能會有的一切救濟方式保護農(nóng)民及其他社會公民的平等權(quán)。