東山濤

經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，西方的民主傳統(tǒng)和民主制度在公共權力的制約和監(jiān)督方面積累了相當多的成功經(jīng)驗，它們是全人類的共同財富。在某些理念上更是具有一定普世價值。因此，吸收和借鑒西方各國的這些成功經(jīng)驗，為我所用，無疑對我國權力制衡體系的完善具有特別重要的意義。

法國思想家孟德斯鳩曾有一句名言：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”這句話，可謂是奠定了西方各國(尤其是發(fā)達資本主義國家、在權力制衡方面的思想基點，正是由于有了這一思想基點，才使得西方各國的政治家們在考慮權力問題時，總是從“人的欲望與生俱來，權力濫用難以避免”的共識出發(fā)，認為“任何權力都是一匹野馬”，要防止其橫沖直撞，唯有給它套上韁繩，才能將它馴服。于是，“給一切權力都套上韁繩”，便成了西方權力運行的一條根本原則。具體而言，在一個成熟的公民社會和健全的民主體制之中，權力這匹野馬，至少需要套上三根韁繩。

法律的韁繩：“讓法律覆蓋權力運行的每一個角落?！?/p>

在法制社會，一切權力都應在法律的范疇內(nèi)運行，因此，“讓法律覆蓋權力運行的每一個角落”也成了西方各國在權力制衡上的一條起碼原則。于公民而言，法無規(guī)定即為自由；于公權而言，法無規(guī)定即為濫權，正是由于給權力套上了“嚴格、細致和科學的法律體系”這樣一根牢固的韁繩，才使得西方各國政府在行使公共權力方面顯得很有節(jié)度，也很合理。比如美國。早在1965年和1978年，便先后頒布了旨在規(guī)范官員職業(yè)操守的《政府官員及雇員道德操行準則》和《政府行為道德法》；此后，它又把1883年頒布的《文官制度法》修改為《文官制度改革法》，并重新制定了《政府工作人員道德準則》。在英國，它的權力運行立法歷史悠久，100多年前，它就頒布了資本主義世界的第一部《防止貪污法》。相比之下，我國的權力立法長期以來都比較滯后，現(xiàn)代公務員制度也直到近十年來才得以逐步確立，且仍需大力完善。具體而言，主要存在兩大問題：

其一，有一個法律體系薄弱的問題。以預防公職人員職務犯罪為例，目前，世界上已經(jīng)有30多個國家對貪污腐敗進行了專門立法，涉及法案條例多達100多部：而我國，直到現(xiàn)在，還沒有出臺一部專門性的《反貪污法》或《防止貪污法》，現(xiàn)行的有關反貪的法規(guī)雖有一定數(shù)量，但是，卻散布在各種不同的實體法、程序法或者黨內(nèi)條例、行政法規(guī)、人大規(guī)定、兩院釋法之中。不僅看起來凌亂，而且缺乏權威性，操作起來也很不便。

其二，有一個立法內(nèi)容單調(diào)的問題。仔細分析一下西方各國的權力立法，我們便會發(fā)現(xiàn)，他們的權力立法稱得上是覆蓋到了權力運行的每一個角落，不僅對于公務人員的日常工作，而且對于公務人員的社會交往，都規(guī)定有嚴格的約束。與西方詳盡、細致的權力立法相比，我國權力立法在內(nèi)容方面還顯得有點簡單、空洞。比如財產(chǎn)申報和金融實名制，它們可以說是西方權力監(jiān)督機制中的最基本制度，正是由于有了一套行之有效的財產(chǎn)申報和金融監(jiān)督體系，才使得司法部門能通過清楚的了解公職人員的財產(chǎn)狀況來監(jiān)督其公務行為，防止其進行職務犯罪。而在我國，針對全體公職人員的財產(chǎn)申報制度尚未建立，金融實名制度也形同虛設，因此，基本起不到主動監(jiān)督的作用。又如對于禮金和賄賂的規(guī)定。美國法律規(guī)定，公職人員要是一次性收取了30美元以上的禮品或者一年內(nèi)累計接受了100美元以上的禮品，就須主動申報，否則，將以受賄罪論。而在我國，關于公職人員收受禮金的違規(guī)界定，至今還很模糊，也沒有一個清晰的司法解釋。另外，我國《刑法》只把“財物”(金錢和物質(zhì))作為是否構成賄賂罪的標的，而美國《刑法》則把“任何有價值的東西”、日本《刑法》則把“能夠滿足人類需要的一切利益”、香港《防止賄賂條例》則把“任何利益”都作為賄賂內(nèi)容。與美、日和香港把所有無形和有形，物質(zhì)和非物質(zhì)的利益、價值都包括在賄賂內(nèi)容之中相比，我國《刑法》在賄賂內(nèi)容的認定上無疑太過狹窄，涵蓋不了日益多元化的賄賂罪行。

權力的韁繩：“以權力來制約權力?！?/p>

“以權力來制約權力”，自古以來都是一個約束權力、監(jiān)督權力的好辦法。在人治社會，封建帝王往往通過獨特的權力分配來約束、監(jiān)督各級官員之間的職權行使，而在法治社會，各個權力系統(tǒng)之間一般也會通過一種法定的從屬或監(jiān)督的關系來達到某種平衡，一般而言，權力系統(tǒng)之間的制衡，可以有同一系統(tǒng)內(nèi)部上、下級之間的縱向制衡和不同系統(tǒng)之間的橫向制衡，

在西方，“以權力來制約權力”主要是通過權力分治的基本政治制度來實現(xiàn)的，作為一項基本政治制度，權力分治并不符合我國國情，但是，它在制約權力這一點上，卻具有一定的借鑒意義，尤其是它的一些具體做法。很值得我們研究，如在發(fā)揮代議機構作用方面。西方的議會具有相當大的影響力，不僅具有立法權，而且具有可以否決政府預算案和其他提案的否決權。還可以隨時隨地質(zhì)詢官員，罷免政府首腦。存在一個強勢的代議機構，是對公權力行使的一種最有效的監(jiān)督。在我國，人大和政協(xié)作為代議機構，在監(jiān)督政府、為民代言的途徑和方式上顯然還有待改進。二是在保持司法獨立方面。司法是否獨立，關系到法律對權力進行監(jiān)督的效果，在我國的司法實踐中，行政力量或政治因素影響司法審判的現(xiàn)象時有存在，這就不利于司法力量對同級黨政機關進行監(jiān)督。因此，我們有必要學習和借鑒西方在保持司法獨立方面的一些成功經(jīng)驗，如理順司法機構與黨政機構的關系、保持司法審判的權威性和獨立性、保證司法從業(yè)人員的較高社會地位和經(jīng)濟收入、實行法官職務終身制和嚴格的準入制度、在代議機構設立專門的司法監(jiān)督委員會等等。

此外，在同一權力系統(tǒng)的內(nèi)部。也須做好內(nèi)部各個權力主體之間的科學配置和合理分解。就執(zhí)政黨而言，就是一個黨內(nèi)監(jiān)督的問題。西方政黨在黨內(nèi)監(jiān)督方面有兩條值得一提的經(jīng)驗。一是設立獨立的、不從屬于同級黨委的紀律監(jiān)察委員會，可以擁有較大的職權，對違紀黨員進行處分：二是最大限度地賦予普通黨員對于黨務的參與權和決策權。這兩條經(jīng)驗，對于解決我國的“一把手”專權問題具有非常重要的借鑒意義。

西方還有一條重要的權力監(jiān)督方式——賦予特殊機構或特殊人員以特殊權力。英國在議會中特別設置了行政監(jiān)督專員的職位，擔任這個職務的人，一般直接由英女皇任命，因此，權力非常大，可以不受干擾地對任何有違法嫌疑的公共部門展開調(diào)查。美國設有專門針對高級政府官員進行調(diào)查的獨立檢察官，權力也相當大。另外，還有像新加坡的反貪污調(diào)查局所擁有的權力幾乎與國家安全局一樣多，不僅可以單獨展開調(diào)查，而且可以執(zhí)行武力搜查、跟蹤監(jiān)視、抄查沒收、扣押逮捕等職權。

民意的韁繩：“讓權力在陽光下運行?！?/p>

西方各國在權力制衡方面還有一條重要經(jīng)驗，就是依靠民意來監(jiān)督權力，讓所有權力運行都暴露

在陽光之下，自覺接受公眾的審視。具體而言，有兩種做法最值得借鑒。

其一，發(fā)揮民間組織在權力監(jiān)督方面的作用，在西方。獨立于政府之外的民間組織，尤其是一些由專業(yè)人士組成的、針對某些專門群體或某項專門活動所組建的、自發(fā)性的專業(yè)組織，在很多場合都是一股活躍的力量。很多時候，這股力量所提供的調(diào)查數(shù)據(jù)和參考意見甚至能改變政府的公共決策，成為議會提案乃至司法裁定的重要依據(jù)，如民間環(huán)保組織。在西方一些國家，無論是政府，還是大公司，有什么大型的投資項目或公共建設項目推出，環(huán)保組織這一關肯定是要過的。如果這些項目因為有環(huán)境污染上的隱患而遭遇環(huán)保組織的強烈抵制，一般來說，都很難通得過。最近幾年，像瑞士政府的阿爾卑斯山脈鋪膜計劃、加拿大的電力輸出計劃、美國海軍的潛艇儀器更新計劃、福特公司的新款汽車推出計劃等大型項目都因遭到環(huán)保組織的抵制而一波三折，有的還被完全中止。另一類是獨立調(diào)查組織。借助獨立調(diào)查組織來調(diào)查一些爭論不休的或涉及重大公眾利益的公共事件，在西方早已成慣例。這樣的做法，一方面有利于保證調(diào)查結果的客觀公正性，另一方面則可以達到監(jiān)督公權力，維護公眾利益的目的。反觀我國，民間組織在公共事務中發(fā)言的力度和影響顯然還有待加強。

其二，發(fā)揮大眾傳媒在權力監(jiān)督方面的作用。傳媒，也是一種很重要的權力監(jiān)督力量。在西方，傳媒對于公眾的影響無處不在，以至于很多西方人將其列在立法、司法、行政之后，視為“第四種權力”。在美國司法界，有一種說法：“寧可讓一個人或者報紙在報道偶爾失實時不受懲罰，也不能使全體公民因擔心受懲罰而不敢批評一個無能而腐敗的政府?！贝送?。美國政府為保護媒體的采訪自由和報道權利，還專門制定了《信息自由法》。在這樣的氛圍中，美國的媒體面對公權時自然也就有了足夠的底氣。事實也證明，美國政壇的很多弊案丑聞之所以最終被揭露出來，完全是媒體大膽報道的結果。改革開放以來，雖然我國媒體在公共事務中發(fā)揮的作用越來越大，基本上起到了輿論監(jiān)督的作用，但是，離“第四種權力”的標準則還有一段距離。最典型的表現(xiàn)是，限制媒體的條條框框太多，媒體報道受地方保護主義、“報喜不報憂”的政績思想等非正常因素的影響太大。因此，如何為媒體解套，如何鼓勵媒體監(jiān)督公權，如何為媒體的合法報道保駕護航，在回答這些問題方面，西方的確有值得我們學習的地方。

(責編：金木)