鄭秉文

草案緣何“授權(quán)”多

《中華人民共和國社會保險法(草案)》從2D06年初原國家勞動和社會保障部首次公開征求專家意見，到全國人大常委會向社會全文公布草案征求意見，大約經(jīng)歷了近3年時間。

從理想狀態(tài)講，我國《社會保險法》的基本理念、基本原則和基本目標(biāo)在《憲法》中早已明確，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度?！薄渡鐣ｋU法》的基本框架、基本要求和基本制度在《勞動法》里也單獨(dú)設(shè)立了第九章“社會保險和福利”，并做出了七條五款的詳細(xì)規(guī)定。所以，作為《憲法》和《勞動法》的下位法，《社會保險法》應(yīng)該具有一定的可操作性，這既是一般意義上社會保險法的本質(zhì)要求，也是國際慣例。比如美國1935年通過的《社會保險法》就具有很強(qiáng)的可操作性，規(guī)定十分詳盡，以社保基金的運(yùn)營為例，它寫在第二章《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬、殘障保險待遇》的第一條《聯(lián)邦養(yǎng)老、遺屬保險信托基金與聯(lián)邦殘障保險信托基金》里，僅這一“條”的結(jié)構(gòu)就非常復(fù)雜龐大，對美國聯(lián)邦信托基金的組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、投資策略等做了極為詳細(xì)的規(guī)定，其中下設(shè)“款”和“目”合計(jì)上百個。再例如，待遇支付問題非常重要，也是參保人最關(guān)心和全社會最容易監(jiān)督的地方，第二條為《養(yǎng)老和遺屬保險待遇支付》，它長達(dá)57頁。

與前幾次草稿相比，此次草案雖然做了最大努力，例如改變了之前按繳費(fèi)和待遇等分列成章的體例，將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個險種單列成章，各險種的規(guī)定更加集中和具體，但相對于實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要，草案還是顯得比較“空泛”和“原則”一些，比如，權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定顯得原則性比較強(qiáng)，主管部門的“操作空間”比較大。而這是參保人最關(guān)心的所在，也是地方政府執(zhí)行起來最容易“走樣”和“變通”的地方。

與國外相比，此次《社會保險法》(草案)之所以會出現(xiàn)這種情況，追根溯源，其根本原因在于，我國的社保制度正在建設(shè)和完善之中，很多問題難有定論。比如，本草案中，不包括“隱性”授權(quán)在內(nèi)，僅明確授權(quán)的就至少有九處之多，其中四五個授權(quán)條款都是因?yàn)橹贫瓤蚣芪创_定的原因造成的，就是說，起草者無法落筆，難以決定，只能“推”給國務(wù)院“另行規(guī)定”。

在這么多難以落筆的“難點(diǎn)”中，除少數(shù)以外，幾乎每一條授權(quán)的根源都可追溯到統(tǒng)籌層次上來。早在1991年，國務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》就做出決定，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，在此之后的幾乎所有相關(guān)文件和政策中都提出提高統(tǒng)籌層次的要求。但是，18年過去了，統(tǒng)籌層次一動未動，就連遼寧省試點(diǎn)8年，還是維持在市、縣級水平上。在目前制度下，這是一個難題，涉及到財(cái)政風(fēng)險，提高到哪個層級，哪個層級的財(cái)政就容易陷入極大的風(fēng)險之中。所以，目前的制度設(shè)計(jì)不適應(yīng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的外部條件，統(tǒng)籌越低，效率越高；統(tǒng)籌越高，風(fēng)險越大；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異的外部環(huán)境下，面對這樣一個“既定的客觀條件”，我們能夠主動調(diào)整的只能是社保制度，讓它適應(yīng)這個國情，否則，“統(tǒng)籌困境”便成為一個“規(guī)律”。

利益集團(tuán)博弈

《社會保險法》(草案)比較“空洞”，除了要避開許多制度問題，第二個原因就是有些部門在一些協(xié)調(diào)和配合方面沒有達(dá)成共識，僵持不下，只能回避或授權(quán)。

毫無疑問，任何一個國家的任何一部立法，都是利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果，是公共選擇的自然結(jié)局。比如，美國1974年通過的《雇員退休收入保障法》(ERISA，P.L.93-406)，就在相當(dāng)大程度上是1963年美國斯圖特貝克汽車制造廠破產(chǎn)造成7000名工人失業(yè)導(dǎo)致其喪失所有企業(yè)年金的一個結(jié)果。《雇員退休收入保障法》在將近10年的立法過程中，同樣充滿了工會、雇主協(xié)會與政府多方博弈的唇槍舌劍和極大過濾，有些立法結(jié)果至今還令一些美國學(xué)者所惋惜。

我國《社會保險法》(草案)討論過程中同樣充滿了部門之間的利益博弈。在授權(quán)性條款中，有多項(xiàng)是由于最終難以協(xié)調(diào)的結(jié)果，只能“授權(quán)”國務(wù)院，最明顯的就是第五十七條，“社會保險費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國務(wù)院規(guī)定。”在3年草案的擬定過程中，這個問題始終沒有結(jié)果，部門博弈在2007年甚至達(dá)到白熱化的程度。目前，社保費(fèi)的征繳是由稅務(wù)部門和社保部門共同執(zhí)行的，有些省份由社保部門征繳，有些省市是由稅務(wù)部門征繳，從社保費(fèi)征繳的數(shù)量來看，大約各占半壁江山。這個格局是早在1999年國務(wù)院頒布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》決定的，因?yàn)槟菚r就已經(jīng)形成了“雙重征繳”的格局，當(dāng)時在制定征繳《暫行條例》時也是難以協(xié)調(diào)，只能規(guī)定允許兩個部門同時征繳、由地方省級人民政府自行決定?？梢哉f，1999年條例本身就是一個妥協(xié)的結(jié)果。

10年過去了，“雙重征繳”體制已帶來了許多混亂，但是，此次草案對這個問題還是沒有最后的說法，只能授權(quán)國務(wù)院，這樣的規(guī)定等于沒有規(guī)定，再一次回避了矛盾，又回到了10年前《暫行條例》的那個“原點(diǎn)”。而在草案中，這樣“沒有落定”的“不是規(guī)定的規(guī)定”，并不止這一處。

對類似部門利益的這樣的矛盾，不應(yīng)該再久拖不決。社保費(fèi)征繳體制一拖就是10年，10年后的今天，建立《社會保險法》應(yīng)該成為解決一些久拖不決問題的大好機(jī)會。像中國這樣劃疆而治的征繳體制，在世界各國是獨(dú)一無二的，高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視《社會保險法》的制定，出面協(xié)調(diào)各方關(guān)系，借這次立法的機(jī)會徹底厘清和解決長期以來一些部門之間的責(zé)任和利益界限。

第三部“蹩腳”立法?

社保制度設(shè)計(jì)存在很多問題，應(yīng)全面整理和反思。試想，1997年正式確立社保制度后，不到5年，即從2002年開始，農(nóng)民工就開始退保，一直到今天難以遏止。為此，國家人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》公開征求意見于今年2月20日剛剛結(jié)束；2005年就開始不得不利用行政干預(yù)的手段連年上調(diào)養(yǎng)老金待遇，今年已是第5年，否則替代率就越來越低，北京已經(jīng)降到40％；2005年個人賬戶比例不得不從11％縮小到8％，2006年和2007年在試點(diǎn)推廣到11個省份時又不得不下降到3％或5％；做實(shí)賬戶的試點(diǎn)工作難以繼續(xù)推廣下去，因?yàn)橐呀?jīng)做實(shí)的800億元人民幣投資問題解決不了，2008年11月，審計(jì)署公布的收益率只有2％，承受著年復(fù)一年的貶值風(fēng)險和月復(fù)一月的通脹侵蝕。

在對社保制度簡單回顧與歸納之后就會明白，為什么《社會保險法》征求意見草案中有那么多地方不得不回避，不得不簡化，不得不授權(quán)。表面上看，是因?yàn)檫@些問題和制度缺陷相互牽涉，不可能單兵突破，逐一解決，而根源是因?yàn)樗皇且粩堊釉O(shè)計(jì)，缺乏完整性和前瞻性，沒有一

次性解決全部潛在問題，而是遇到一個問題試圖解決一個問題，不斷打補(bǔ)丁，結(jié)果造成補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，這樣就給立法帶來一系列困難：

小到參保人和單位的費(fèi)率水平確定、個人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細(xì)致規(guī)定等等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老方案，再到社?；鹜顿Y運(yùn)營體制、實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間和步驟，等等，上一個問題沒解決，下一個問題也無法解決，結(jié)果是很多事情都難以決定下來，也不可能決定下來。2008年11月，全國網(wǎng)民熱議延遲退休年齡還沒完全結(jié)束，目前事業(yè)單位養(yǎng)老金改革又成為第二次熱議高潮的焦點(diǎn)，每個補(bǔ)丁都會引起_定的社會震動，每一次震動都只能打上一個補(bǔ)丁了事，于是便形成一個碎片化制度。《社會保險法》(草案)第八十九條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民按照本法規(guī)定參加社會保險”。對于這個模糊的表述，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》是否與本法規(guī)定完全一致?這也是值得商榷的。

我國社保制度存在的問題很多很多，還處于制度未定型、未定性、未定局的階段，一切都處在動態(tài)過程當(dāng)中。制定《社會保險法》恰逢其時，正好是個機(jī)會，應(yīng)借立法這個機(jī)會從制度結(jié)構(gòu)上重新審視、完善這個制度，一次性地一攬子解決社保設(shè)計(jì)問題。否則，這部立法就可能成為第三部“蹩腳”立法。

全國統(tǒng)籌：社?！懊\(yùn)之鑰”

在此次草案中，盡最大努力解決社保關(guān)系異地接續(xù)問題值得關(guān)注。草案規(guī)定，個人跨地區(qū)就業(yè)時，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移；退休時，基本養(yǎng)老金按照退休時各繳費(fèi)地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，由各繳費(fèi)地分段計(jì)算、退休地統(tǒng)一支付，草案的這個規(guī)定是基于沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌水平的假定做出的。在這個“制度假定”下，只能這樣，這是個不是辦法的辦法，是歐盟推薦的所謂“集合與分配”(Aggregation andApportionment)。歐盟成員國之間勞動力流動和退休障礙取消之后，只能這樣，比如，一個人在德國、法國、比利時和英國等若干國家工作和繳費(fèi)，如果在西班牙退休，就由西班牙負(fù)責(zé)對其一生工作過的國家的權(quán)益記錄進(jìn)行追溯和收集，這些國家將相應(yīng)的繳費(fèi)累計(jì)都轉(zhuǎn)移到西班Xo歐盟有31個統(tǒng)籌單位，雖然他們是主權(quán)國家，但其成員國執(zhí)行歐盟各項(xiàng)指令和法規(guī)條例的自覺性卻是非常好的，比如，執(zhí)行歐盟《穩(wěn)定與增長公約》對其財(cái)政赤字最高限額的要求就是一個例子。

相比之下，雖然我國幾千年來就是大一統(tǒng)的、中央集權(quán)的單一制國家，但唯獨(dú)在社會保障制度上卻“統(tǒng)”不起來，中央政府制訂的規(guī)則太簡單，為次級政府留下了很大的“細(xì)節(jié)空間”，我國各地方次級政府令不行禁不止的“變通”很多，道德風(fēng)險和本位主義充斥各個方面。況且，職工(尤其是農(nóng)民工)在一生中，輾轉(zhuǎn)十幾個省市的個人繳費(fèi)記錄在30～40年后才由退休地去追溯和收集，道德風(fēng)險的發(fā)生幾率是可想而知的?？梢哉f，參保人個人的道德風(fēng)險、地方部門的“合謀”將防不勝防，長達(dá)一生記錄的“識別成本”很高，難度很大，制度運(yùn)轉(zhuǎn)的交易成本極高，甚至高得足以導(dǎo)致無法順利運(yùn)轉(zhuǎn)，財(cái)政風(fēng)險很大。于2009年2月20日剛剛結(jié)束向社會征求意見的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，也是一個沒有辦法的辦法，是一個補(bǔ)丁，參保人在各個制度之間和異地跨省之間流動時需要辦理復(fù)雜的轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系，否則就銜接不上。我相信并肯定，這個“轉(zhuǎn)續(xù)辦法”即這個“碎片”出臺之后，必將在各級政府出現(xiàn)更多的“暫行辦法”，“制造”出很多地方性、存在較大差異的實(shí)施細(xì)則去補(bǔ)充它，于是，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁的規(guī)律便發(fā)揮作用了。

2008年夏天，廣東東莞發(fā)放千元“小紅包”，以緩和由于CPI提高形成的生活壓力，發(fā)放對象是7類困難人員和低保邊緣戶，其中，身份界定和收入核準(zhǔn)發(fā)生了極大的識別困難。結(jié)果，發(fā)放資金總額比預(yù)計(jì)多了一倍多，人數(shù)也多了三分之一多，甚至個別地方村民發(fā)生械斗，有的村怕遇到麻煩就干脆不報(bào)，有的村則采取拖延的辦法甚至叫停。這就是一個典型的“高制度成本”案例。

社保制度統(tǒng)一，這是一個大趨勢。美國的基本養(yǎng)老制度是全國統(tǒng)一制度；歐盟則試圖采取措施盡量整合各個成員國的社保制度，讓他們盡量“趨同”，以適應(yīng)大市場的需要。我認(rèn)為，徹底解決轉(zhuǎn)續(xù)問題的根本辦法是將統(tǒng)籌層次提高到全國水平，這就需要深化改革現(xiàn)有的制度，使其適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)。