崔曉黎

“與市、鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村人口，應在農(nóng)村參加集體生產(chǎn)勞動，不得遷入市、鎮(zhèn)，其子女也應在農(nóng)村落戶?！敝钡?0世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。

編者：據(jù)公安部消息，截至2008年12月9日，已有河北、遼寧等13個省、白治區(qū)、直轄市相繼出臺以取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度為主要內(nèi)容的改革措施。伴隨著780萬農(nóng)民工的提前返鄉(xiāng)，解決農(nóng)民工就業(yè)問題成為2009年中國政府面臨的一大考驗，和我國9億農(nóng)民未來生計與前途緊密相關(guān)的戶口問題再次受到廣泛關(guān)注。

人類社會發(fā)展史上有過游獵時期、游牧時期，也有過游農(nóng)時期，現(xiàn)在我們正處在有別于一般工業(yè)化國家的“游工時期”，全國1.4億農(nóng)民工處于高度流動狀態(tài)，但不論如何流動，都改變不了他們“農(nóng)業(yè)戶口”的身份。

我國目前的戶籍管理制度是從1953年11月，我國政府全面實行糧食“統(tǒng)購統(tǒng)銷”開始的。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》公布實施，戶籍制度的框架基本形成。此后二三十年間，不斷有更詳細的內(nèi)容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。這一體系被普遍批評為是城市對農(nóng)村居民的歧視性制度，也被認為是“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的最顯著標志之一。雖然多年來要求取消的呼聲極為高漲和普遍，但它的形成和改革遠比我們想象的要復雜得多。

戶籍嚴格管理的50年

目前我國城鄉(xiāng)戶籍制度的基本精神是，公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉(xiāng)鎮(zhèn)遷移基本自由，反過來則有十分嚴格的約束，尤其城鄉(xiāng)間的遷徙權(quán)力受到嚴格限制。

1958年的“暫行條例”第十條第二款規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明。”

同年4月，《公安部三局關(guān)于執(zhí)行戶口登記條例的初步意見》進一步解釋：“農(nóng)村與農(nóng)村之間，縣城、集鎮(zhèn)與縣城、集鎮(zhèn)之間，省轄以上城市之間的遷移，均應憑遷出地的遷移證件給予登記戶口。”1977年，《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》更集中反映了當時的戶籍政策：“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等)，由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應適當控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當?shù)模瑧獪视杪鋺簟?；“與市、鎮(zhèn)職工、居民結(jié)婚的農(nóng)村人口(包括上山下鄉(xiāng)知識青年)，應在農(nóng)村參加集體生產(chǎn)勞動，不得遷入市、鎮(zhèn)，其子女也應在農(nóng)村落戶”；“市、鎮(zhèn)職工在農(nóng)村的父母，不得遷入市、鎮(zhèn)”。

這套制度還把戶口管理與城市居民的糧油關(guān)系死死地綁在一起。此后幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要發(fā)布關(guān)于嚴格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，要按照公安部的規(guī)定，控制在1.5‰以內(nèi)，不得超過。對于糧農(nóng)轉(zhuǎn)為吃商品糧的菜農(nóng)，必須嚴格控制。”同時強調(diào)，“解決糧食問題，要嚴格控制非農(nóng)業(yè)人口的增加”。這實際上已經(jīng)遠遠超出了一般戶籍管理的范疇。

直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定農(nóng)民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮(zhèn)落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又出現(xiàn)了新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經(jīng)濟發(fā)達的村集體，以村規(guī)民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題，以及戶口從城市反向向農(nóng)村流動的問題等。2001年，公安部提請國務院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的意見》明確提議：“全國縣級市、區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)，所有在當?shù)赜泄潭ㄗ∷?，穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常駐戶口?！钡匀粌H指縣以下的小城鎮(zhèn)。

2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后，黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前原有的舊戶籍制度受到越來越大的沖擊，但總體框架并沒有根本改變。

戶籍制度城鄉(xiāng)分割

新中國剛成立的時候，國家并沒有限制不同區(qū)域人口的自由流動。據(jù)統(tǒng)計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的發(fā)生率高達35‰到50‰，絕對數(shù)在2000萬到3000萬之間，而當時城市總?cè)丝谥?6000萬到8000萬。就城市的就業(yè)來看。當時產(chǎn)業(yè)工人只7600多萬人，失業(yè)人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對突然出現(xiàn)的人口流動大潮，政府被動出臺了一系列限制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的文件：

1953年4月17日，政務院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)。

1954年3月，內(nèi)務部和勞動部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》。

1956年12月30日，國務院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。

1957年3月2日，國務院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》。

1957年12月18日，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。當時農(nóng)村人口向城市流動問題的嚴重性由此可見一斑。

1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》通過之前，當時的公安部長羅瑞卿就條例做了說明，“我國社會主義建設的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時并舉。因此，城市和農(nóng)村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統(tǒng)一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流。”這段話可以很好地解釋我國城鄉(xiāng)分割型戶籍制度形成的內(nèi)在邏輯。

在此基礎上，我國逐步形成了以戶籍管理為手段的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、行業(yè)分割、核算單位分割的多元公有制體系。這一體系內(nèi)，不僅城鄉(xiāng)之間不能自由遷徙，城城之間、鄉(xiāng)鄉(xiāng)之間、單位與單位之間也不能隨意變動。

當初的決策并非出于對農(nóng)村居民的歧視而制定的，是計劃經(jīng)濟體制的內(nèi)在邏輯決定了這一制度的形成。經(jīng)濟學上常用“陷阱”一詞來形容一種錯誤模式選擇的必然結(jié)果，新中國計劃經(jīng)濟時期自護籍制度，就是當時計劃經(jīng)濟模式選擇后出現(xiàn)了事與愿違的“陷阱”。

戶籍改革要從社保入手

放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，所以改革戶籍制度，也要從改革社會保障制度人手。我國的社會保障，過去由職工所在單位負責，現(xiàn)在由地方政府負責，而且僅限于繳納社?；鸬木蜆I(yè)人口。目前有些地區(qū)宣布一次性取消農(nóng)業(yè)戶口，變?yōu)榻y(tǒng)一的居民戶口，但這解決不了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自主遷移的問題，只是戶口名稱上的變化而已。所以戶籍改革的第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。

改革戶籍制度應該先城后鄉(xiāng)。戶籍制度改革很難城鄉(xiāng)一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農(nóng)村的社會保障目前仍然要以不斷減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民最緊迫需要的補貼，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等的支出，強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場流通的基礎設施建設等為上策，之后再逐步與城市的社保標準與規(guī)范對接。

可將城市郊區(qū)建成農(nóng)民工在城市定居的過渡“平臺”。農(nóng)民進城務工，如果沒有當?shù)貞艨?，在社保及相關(guān)福利上很難操作。但在城市定居費用很高，舉家遷移和半舉家遷移很難實現(xiàn)。可以在大中城市的郊區(qū)，以村委會為單位，選擇非基本農(nóng)田，為農(nóng)民工建立單獨的生活居住社區(qū)，作為農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份，申領(lǐng)當?shù)貞艨诘倪^渡性“平臺”。對當?shù)卣畞碚f，也有了統(tǒng)籌解決流動人口問題的緩沖余地。

允許農(nóng)民進城前把土地承包權(quán)和房地產(chǎn)出售。農(nóng)民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權(quán)和宅基地均能出售的話，農(nóng)民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。同時，對農(nóng)民進城后，是選擇先“賣地”(承包權(quán)出售)后“入戶”(申領(lǐng)城市戶口)，還是后賣地先入住(進城打工暫住)，均由農(nóng)民自主決定。

農(nóng)民進城申領(lǐng)了當?shù)貞艨诤?，城市社保的相關(guān)規(guī)定應該自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上可領(lǐng)取養(yǎng)老金，與當?shù)鼐用翊鱿嗤Ｒ簿褪浅姓J其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同其已經(jīng)繳納了社保基金。同樣，尚未達到退休年齡的勞動力，從領(lǐng)取城市戶口開始繳納社?；穑郧霸谵r(nóng)村的勞動年限，追溯到18歲，均應當視為已經(jīng)繳納了社保基金。醫(yī)保也應當參照此辦法制定。