王騫

2009年末，中國(guó)《海洋基本法》將完成起草。參與這項(xiàng)工作的中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授馬英杰稱，她受中國(guó)國(guó)家海洋局法規(guī)司的委托起草此法。

上世紀(jì)90年代以來，中國(guó)已通過10余部海洋法律法規(guī)，對(duì)中國(guó)的領(lǐng)海主權(quán)作了大致規(guī)定。但據(jù)海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所編寫的《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告2009》所示，除了渤海作為中國(guó)的內(nèi)海不存在海洋爭(zhēng)端外，在黃海、東海和南海，中國(guó)與韓國(guó)、日本、菲律賓、越南等鄰國(guó)均存在海域劃界、島礁主權(quán)歸屬或資源爭(zhēng)議。其中，中國(guó)僅與越南進(jìn)行了北部灣的海域劃界。

這些爭(zhēng)端有歷史原因，也是國(guó)際政治力量角逐的結(jié)果。近年一些東南亞國(guó)家，通過立法來確定和中國(guó)有爭(zhēng)議的領(lǐng)海。9月22日，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹公開表示，中國(guó)已經(jīng)關(guān)注到這些國(guó)家的作法，也在針對(duì)這些問題進(jìn)行研究。她并未對(duì)此作進(jìn)一步解釋，媒體將之視為全國(guó)人大首次對(duì)海上領(lǐng)土爭(zhēng)端立法進(jìn)行回應(yīng)。

但國(guó)內(nèi)南海問題及海洋法方面學(xué)者表示，中國(guó)目前并無專門的“宣傳海域主權(quán)”的立法行動(dòng)，因?yàn)橐粐?guó)立法只能解決國(guó)內(nèi)問題，但爭(zhēng)端屬于國(guó)家間的問題，弄不好會(huì)引發(fā)鄰國(guó)抗議，無助解決矛盾。這些學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大研究的結(jié)果無外乎三種：外交途徑、軍事解決和國(guó)家法庭裁決。這也是國(guó)際社會(huì)一直以來解決此類爭(zhēng)端的通常選擇，一些國(guó)家即使對(duì)此進(jìn)行立法了，其宣示意義遠(yuǎn)大于實(shí)際作用。

不過，另—方面，中國(guó)學(xué)界、政界對(duì)于出臺(tái)中國(guó)的《海洋基本法》則呼聲甚高。他們認(rèn)為，這部法律如果出臺(tái)，對(duì)“確立中國(guó)是一個(gè)海洋國(guó)家的法律地位，將建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的政策提升為國(guó)家意志，對(duì)于保全、維護(hù)中國(guó)的海洋資源和海洋空間具有重要而深遠(yuǎn)的意義”。

國(guó)際上，《海洋基本法》素有“海洋憲法”或“海洋憲章”之稱，馬英杰表示，中國(guó)海洋法律體系也將因此愈加完備。

《海洋基本法》草案

《海洋基本法》并不是對(duì)外宣示具體海域主權(quán)，而是對(duì)內(nèi)約定維護(hù)一國(guó)海洋權(quán)益的戰(zhàn)略性海洋政策。馬英杰透露，她在草案中就此提出了四項(xiàng)原則性意見：

首先，國(guó)家設(shè)立海洋綜合委員會(huì)。她認(rèn)為，綜合委員會(huì)應(yīng)位于各部委之上，人數(shù)可以有限，但有實(shí)際管轄權(quán)，負(fù)責(zé)海洋規(guī)劃和海洋政策的制定等。目前，世界多國(guó)均成立了綜合性海洋管理部門，以適應(yīng)新的海洋政策：如韓國(guó)在1996年成立海洋部，將由13個(gè)部、3個(gè)廳分散管理的涉海業(yè)務(wù)統(tǒng)歸海洋部集中管理;2000年后，加拿大成立了海洋漁業(yè)部;荷蘭和巴西成立了部門間海洋委員會(huì);越南成立國(guó)家海洋事務(wù)協(xié)調(diào)委員會(huì)等。

其次，建立海洋綜合執(zhí)法隊(duì)伍。美國(guó)有海岸警衛(wèi)隊(duì)，是世界上力量最強(qiáng)大的海上執(zhí)法隊(duì)伍之一，馬英杰建議中國(guó)也應(yīng)考慮建立類似隊(duì)伍。

第三，積極參與國(guó)際海洋事務(wù)、海洋組織。她認(rèn)為這樣中國(guó)才能獲得一定的話語(yǔ)權(quán)。

第四，建立強(qiáng)大的海洋軍事力量。不少海洋法律界人士均認(rèn)為，當(dāng)解決海洋領(lǐng)土爭(zhēng)端再無其他有效手段時(shí)，戰(zhàn)爭(zhēng)就是必須的選擇?！斑@些都是原則性的規(guī)定”，馬英杰說，作為基本法，不用作具體規(guī)定。

此外，《海洋基本法》還包括對(duì)海洋政策、海洋規(guī)劃、海洋綜合管理等政策、戰(zhàn)略方面的研究，但具體出臺(tái)日期尚未確定。按國(guó)家海洋局的規(guī)劃，馬英杰在2009年末遞交草案后，海洋局將草案遞交給全國(guó)人大，經(jīng)過人大三次審讀和修改，方能生效。

出臺(tái)一部法律的過程通常都比較漫長(zhǎng)，馬英杰參與起草的《海島保護(hù)法》經(jīng)過6年的打磨，才于今年6月交給全國(guó)人大第一次審讀，何時(shí)生效還是未知數(shù)。

中國(guó)已有法律明確海洋領(lǐng)土主權(quán)

事實(shí)上，中華人民共和國(guó)從建國(guó)以來，就沒有放棄通過法律明確對(duì)海洋領(lǐng)土的主權(quán)。

1958年，中國(guó)發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)海的聲明》，宣布中國(guó)領(lǐng)海寬度為12海里。1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）公布，對(duì)內(nèi)水、領(lǐng)海、臨接海域、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海的概念作了界定。其中領(lǐng)海為沿岸國(guó)陸地領(lǐng)土和內(nèi)水，或島嶼以外延伸3-12海里的區(qū)域。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為領(lǐng)海往外延伸不超過200海里的區(qū)域。

《公約》1994年在世界生效，1996年在中國(guó)生效。此前，中國(guó)根據(jù)《公約》的法規(guī)，已于1992年出臺(tái)了《領(lǐng)海及毗鄰區(qū)法》，此后又出臺(tái)《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《海域使用管理法》、《港口法》、《漁業(yè)船舶檢驗(yàn)條例》等10余部法律法規(guī)。馬英杰介紹說，根據(jù)這些主張，中國(guó)應(yīng)獲得近300萬(wàn)平方公里的管轄海域。

但“要真正得到這300萬(wàn)平方公里的管轄海域卻是很艱難的”，馬英杰說，日本、韓國(guó)、朝鮮、菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、越南，與中國(guó)海上相鄰或相向的這8個(gè)國(guó)家，都與中國(guó)有海洋爭(zhēng)端。中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中有三分之一，是周邊國(guó)家也聲稱擁有主權(quán)權(quán)利的水域。

具體而言，在黃海北部，中國(guó)需與朝鮮劃定各自的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架邊界，在黃海南部與韓國(guó)進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界;在東海需同韓國(guó)和日本進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界;在南海，需與菲律賓、文萊、馬來西亞、印度尼西亞和越南進(jìn)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界。

剛遞交人大審讀的《海島保護(hù)法》，名義上是關(guān)于海島生態(tài)的保護(hù)，但“保護(hù)”的前提是我們擁有主權(quán)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院南海問題專家李國(guó)強(qiáng)表示，按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，無論是有居民海島還是無居民海島，都要擁有主權(quán)才能管理保護(hù)，中國(guó)的南海等海域許多是無人島嶼，如果國(guó)家立法對(duì)這些島嶼給予保護(hù)，本身就是維護(hù)主權(quán)的一個(gè)動(dòng)作。

鄰國(guó)的立法進(jìn)度

雖然在國(guó)內(nèi)學(xué)者看來，海洋領(lǐng)土主權(quán)問題不是通過立法能夠徹底解決的，但近年來，菲律賓、日本兩國(guó)出現(xiàn)通過立法來爭(zhēng)奪兩國(guó)爭(zhēng)端區(qū)域的行為，引發(fā)了中國(guó)強(qiáng)烈的外交抗議。

2009年3月，菲律賓總統(tǒng)阿羅約正式簽署《領(lǐng)?；€法》，將中國(guó)宣布所屬的南海部分島嶼和黃巖島劃入菲律賓的領(lǐng)土。

中國(guó)外交部對(duì)此公開抗議。中國(guó)方面認(rèn)為，上世紀(jì)90年代之前，菲律賓對(duì)中國(guó)擁有黃巖島的主權(quán)從未提出過異議，當(dāng)時(shí)黃巖島實(shí)際處在美國(guó)的控制下。1992年美國(guó)從菲律賓撤軍，1994年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》生效后，菲律賓即提出黃巖島在其200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，宣稱擁有主權(quán)。

目前，這個(gè)島嶼的周邊水域在菲律賓的控制內(nèi)。中菲兩國(guó)關(guān)于黃巖島的主權(quán)之爭(zhēng)，至今沒有結(jié)果。馬英杰表示，菲律賓曾尋求國(guó)際法庭來解決這個(gè)爭(zhēng)端，但主權(quán)爭(zhēng)議案件不在國(guó)際法庭的受理范圍內(nèi)，按照《公約》規(guī)定，這類爭(zhēng)端應(yīng)由爭(zhēng)議兩國(guó)協(xié)商解決。

2007年4月，日本先后通過《海洋基本法》、《海洋建筑物安全水域設(shè)定法》。日本自民黨海洋政策特別委員長(zhǎng)武見敬三表示，擬定《海洋基本法》的初衷是因?yàn)槿毡菊媾R海洋的歷史性國(guó)難，要解決這個(gè)問題，必須有計(jì)劃地制定國(guó)家海洋政策，完備行政體制，實(shí)施短中長(zhǎng)期海洋戰(zhàn)略。

而《海洋建筑物安全水域設(shè)定法》，在中國(guó)學(xué)界看來，完全是針對(duì)中國(guó)而制定。中日兩國(guó)對(duì)大陸架劃界一直存在嚴(yán)重分歧，中國(guó)認(rèn)為應(yīng)該按照《公約》規(guī)定按照大陸架自然延伸原則，獲取約200海里的大陸架區(qū)域。但中日兩國(guó)海岸寬度不超過400海里，兩國(guó)如果都按此原則劃分，所屬大陸架會(huì)出現(xiàn)重疊，于是日本主張按照中間線原則劃分，在通過該法律后，日本便開始“依法”在中間線日方一側(cè)進(jìn)行油氣開采作業(yè)，牽制中國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及中國(guó)對(duì)大陸架的主張。

目前，對(duì)爭(zhēng)議區(qū)域，中國(guó)大體都主張采用“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”的外交途徑來解決。多名學(xué)者提醒記者注意，僅通過國(guó)內(nèi)立法途徑的確是無法解決爭(zhēng)議問題的，況且《公約》本身還有許多顧及不到的問題。

馬英杰以美國(guó)軍艦經(jīng)常在中國(guó)南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行測(cè)量為例：美國(guó)的目的是為了監(jiān)控中國(guó)潛艇走向，而《公約》規(guī)定，在各國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，他國(guó)享有對(duì)人類有利的科研活動(dòng)的自由，卻沒有同時(shí)禁止危害所屬國(guó)安全的科研活動(dòng)，所以中美雙方對(duì)這種行為的合法性一直爭(zhēng)議不休。

今年以來，中國(guó)數(shù)次派出退役軍艦轉(zhuǎn)成的漁政船，在南海巡邏，以加強(qiáng)對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的管理權(quán)。馬英杰說：“一個(gè)國(guó)家政治、軍事實(shí)力，真正決定了這個(gè)國(guó)家是否有能力保障領(lǐng)土主權(quán)?！?/p>

編輯 涂艷 美編 黃靜

國(guó)面對(duì)越來越多的非法捕撈及其它毫無根據(jù)的領(lǐng)土主張，越來越需要增加漁政船巡邏，以保護(hù)中國(guó)的權(quán)利與利益。