陶松濱

建立各級行政審批服務機構，實施相對集中行政許可，是我市貫徹實施《行政許可法》、深化行政審批制度改革和行政管理體制創(chuàng)新所采取的重大舉措，在提升行政服務效能、提高審批服務質量、降低社會行政成本、加強行政人員的監(jiān)督以及改善政府形象、優(yōu)化投資環(huán)境等方面取得了很大的成績，通過幾年的探索和實踐，相對集中行政許可工作已經(jīng)完成了由初始創(chuàng)建階段向規(guī)范運行階段的過度，進入了一個嶄新的發(fā)展時期。

哈爾濱市行政審批制度改革和工作創(chuàng)新取得的主要成果

2004年7月1日，伴隨《行政許可法》施行，我市成立了市政府行政服務中心，初始，中心確立了以“一創(chuàng)六建”(創(chuàng)新審批方式，抓好標準化窗口、制度化管理、隊伍素質、黨建工作、班子合力和服務環(huán)境等建設)為重點，以建立完善“五個機制”(高效辦事機制、創(chuàng)新服務機制、政務公開機制、獎懲激勵機制、檢查監(jiān)督機制)為手段，以提高審批服務效能為目標的整體工作思路，按照“百姓至上、企業(yè)第一、發(fā)展優(yōu)先”的原則，將多個部門統(tǒng)一在一個行政許可平臺、一個行政許可標準、一個政務環(huán)境條件下，公開行政許可行為，統(tǒng)一再造了工作流程，實行了統(tǒng)一的規(guī)范化管理，有效地提高了政府工作效率和行政效能。

(一)創(chuàng)新行政理念，推動管理型行政許可向服務型行政許可轉變。為了建立一個符合科學發(fā)展觀原則和和諧社會需要的行政許可服務體系，中心按照現(xiàn)今社會經(jīng)濟結構的多樣化和個性化的需求，確立了“堅持以人為本、努力創(chuàng)造和諧的公共產品和公眾服務”的工作理念，設置了“哈爾濱行政服務中心網(wǎng)站”，政務公開觸摸屏，天氣預報屏，微機查詢臺，大屏幕公示板，始終堅持“企業(yè)至上”、“百姓第一”、“外商優(yōu)先”的行政原則，努力踐行為民服務宗旨。按照《行政許可法》的要求，通過“行政許可說明書”、“辦件示范文本”、“辦件通知單”和“哈爾濱行政服務中心網(wǎng)站、中心局域網(wǎng)”傳遞給公眾，為公開、公平、公正地辦理行政許可服務提供了信息發(fā)布與監(jiān)督管理的平臺。制訂了57項規(guī)章制度，規(guī)范行政許可操守行為；堅持“以人為本”、“行政為民”，處處事事以方便群眾為目的，以群眾需求為導向，不斷整合內部和部門之間的職能，用“主權在民”、“公民至上”，“寧愿讓自己辛苦百次、不讓群眾麻煩一回”的新理念指導工作，堅持每年一次的“千張問卷”調查、“百家客戶”走訪活動，促進了政府與群眾的和諧關系。

2007年10月23日，萬達索菲特酒店外方經(jīng)理到中心衛(wèi)生局窗口著急申辦衛(wèi)生許可證，窗口即刻派員現(xiàn)場辦公發(fā)證，從而保證了這個總投資9000余萬元的大項目順利開業(yè)。哈爾濱順邁醫(yī)院有限公司，是香港與境內合資企業(yè)，港方投資8億元人民幣，注冊資本2.7億人民幣，按規(guī)定應在國家工商總局登記，中心工商局窗口為了留住外資，主動派人全程服務，爭得國家總局授權，使衛(wèi)生部允許3年之內辦結的資格。于2007年6月22日當天即在中心窗口注冊登記，事后，公司派員到中心致謝。

(二)創(chuàng)新管理體制，加快封閉型行政許可向開放型行政許可轉變。中心以社會和公眾的需求為出發(fā)點，按照集中、聯(lián)合辦理的法定規(guī)則和“兩集中、兩到位”要求(即在職能部門采取行政許可職能向一個處室集中，行政許可處室向中心大廳集中；行政許可項目進中心到位，行政許可授權到位)，將47個委、辦、局向中心派駐的157名窗口工作人員組成87個行政許可服務窗口，集中在敞開式“陽光大廳”辦公；把全市242項涉及國計民生的并聯(lián)行政許可項目和與之配套的服務項目，統(tǒng)一納入中心窗口集中辦理，從而使公共資源得到有效配置。中心領導按照“以人為本”的管理原則，堅持每天早迎晚送干部職工，窗口工作人員過生日，親自送生日蛋糕，拉近了干群關系，促進了中心和諧發(fā)展，調動了廣大干部職工的積極性和創(chuàng)造性。

(三)創(chuàng)新運行機制，實施控制型行政許可向法治型行政許可轉變。中心嚴格按照法定權限和程序行使權力，不斷創(chuàng)新工作運行機制。一是編制新流程。中心以建設項目為突破口，科學編制、設定行政許可流程，對入駐中心的268個項目進行了流程再造。把原來沿襲多年的21個部門的59個環(huán)節(jié)劃分4個并聯(lián)階段；把原來分散進行的踏查、審圖、驗收，歸并為集中踏查、集中審圖、集中驗收，收到了事半功倍的效果。北京華聯(lián)哈爾濱商業(yè)有限公司報建49093平方米大項目。2007年6月份申報，中心即刻按照“三集中”原則，快速審批，僅用2天時間辦理了開工手續(xù)，客商非常滿意。二是開辟“綠色通道”。中心利用網(wǎng)絡優(yōu)勢，為省(市)重點項目、東北老工業(yè)基地改造項目、哈大齊工業(yè)走廊項目和棚改項目開辟了一條“綠色通道”。具體說，就是接到報建項目申報后，規(guī)劃局牽頭召開審批協(xié)調會，建設單位填報《哈爾濱市建設工程項目基礎施工承諾書》，對依法建設、費用繳納、安全生產、環(huán)境保護等方面做出承諾，即先發(fā)《臨時施工許可證》，先行開工，后補全法律手續(xù)。這樣一來，一些大項目在行政審批環(huán)節(jié)上享受了優(yōu)惠政策。四年中，中心利用“綠色通道”，辦結項目369件，其中，最短時限僅用22天。為企業(yè)搶占商機贏得了時間。三是加大審批提速力度。新的工作流程和“綠色通道”使行政審批工作駛入了“快車道”。其中，建設項目由原來的80多天，壓縮到45天；其他項目的平均時限壓縮7—8天。我們在近兩年中，還集中組織開展了兩次大規(guī)模的“審批提速、優(yōu)質服務”爭先進位活動，使進駐中心的268個項目平均提速3-4天，有20.4％的承諾件改變?yōu)榧崔k件。同時，我們取消了一些繁雜的“前置條件”，只要基本要件齊全，到中心窗口審批，立等可取。例如，2008年2月22日上午，中外合資的哈爾濱客運鐵路有限公司法人代表到中心工商局窗口中辦公司注冊登記，雖然沒有外商投資人資格證明的認證文件，但考慮到投資3.44億元的大項目，中心領導當即批準，“特事特辦”，立即辦理發(fā)證，保證了項目建設的順利進行。四是實行集中管理收費。為了將分散在24個部門的49個收費項目集中統(tǒng)一管理起來，中心于2005年10月向市政府呈報了專題報告、經(jīng)市長辦公會批準，全市從2006年開始對建設項目實行“一口式”收費管理，統(tǒng)由進駐中心的建行窗口收繳。中心在辦件程序上設置了“必須交費”的軟件“門檻”，有效地解決了減、免、緩的問題，鏟除了滋生腐敗問題的土壤。兩年多，中心共收繳行政事業(yè)性收費和政府性基金49.64億元。同比增長2.8倍，為我市財政收入創(chuàng)造了新的增長點，有效地促進了經(jīng)濟建設又好又快發(fā)展。

(四)創(chuàng)新監(jiān)督模式，實現(xiàn)內部監(jiān)督向社會公眾監(jiān)督的轉變。為了從行政許可上優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，從內容上推行政務公開，從程序上方便服務對象，從體制上推進政府建設，中心在規(guī)范隊伍行政行為和開發(fā)窗口內動力方面下功夫、做文章。將47個窗口劃分7個工作區(qū)，任命7個工作區(qū)長，建立

8個黨支部，專門成立了績效考評領導小組，制訂出臺了《中心窗口和窗口人員績效考評實施方案》，設立了專門的考核機構，堅持日巡查，月考核，季評比，年總結。每季評出15％的“紅旗窗口”和“先進個人”，年終評出15％的優(yōu)秀公務員和5個單項標兵，均在內網(wǎng)予以通報。為了使中心考核公開、公平、公正，中心建立了與考核相配套的內外雙重層級監(jiān)督體系，在中心大廳設置了行政許可監(jiān)督臺和效能監(jiān)察接待室，對大廳實行專業(yè)監(jiān)督；組建了由25名人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察及社會各界人士組成的社會監(jiān)督員隊伍，對中心實施社會監(jiān)督；邀請新聞單位到大廳采訪、報道，實施輿論監(jiān)督；按照與國際接軌的標準，增加了行政審批網(wǎng)上監(jiān)察功能，起到了“實時監(jiān)察、預警糾錯、績效評估、信息服務”的作用，使行政許可由事后監(jiān)督變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后全過程、全方位監(jiān)督，有效提高了行政許可服務水平。通過多渠道監(jiān)督，及時有效地解決處理一些問題，化解了社會矛盾，密切了黨群、政群關系，創(chuàng)造了中心成立至今“零投訴”的可喜成績。

為此，省城調隊盛贊“行政服務中心摘掉了政府效率低的帽子”。中心窗口人員以“熱情、規(guī)范、高效、廉潔”的服務，贏得了“聯(lián)系群眾的紐帶、行政服務的平臺、政府形象的窗口”的社會贊譽。

哈爾濱市深化行政審批制度改革需要研究解決的相關問題

行政審批實踐證明，，凡是進入行政服務中心的行政許可及服務事項，由于預定網(wǎng)絡控制，都能夠按照法定流程順利運行下去，不會出現(xiàn)“中間梗阻”問題。但是，與副省級城市相比，在其他方面還存在一些亟待解決的問題。

一是中心辦公場地狹小，不適應形勢發(fā)展需要。全國15個副省級城市的行政服務中心面積大都在2萬平米以上，唯有我市3100平米，狹小的辦公大廳僅能容下152項行政許可項目，尚有147個項目未能進駐中心，無法在市政府的監(jiān)控下全面實現(xiàn)行政許可權相對集中的法定要求。

二是中心之外審批，群眾意見很大。全市有14個委辦局的辦事大廳單設，有的部門除了進駐中心的窗口之外還有另行審批，群眾四處奔波，怨聲載道。據(jù)調查，某局近兩年辦理項目2700余件，而在中心窗口僅辦175件，占6.4％。尤其是一些大項目還在各單位內部運轉。如2007年全市審批外資項目144件，只有37件是在中心窗口辦理的，僅占總量的25.69％。2008年市政府確定的25個市領導包保重點項目僅有3個在窗口進行前期咨詢，88％均在各部門內部運轉。

三是審批要件繁雜，企業(yè)負擔過重。歷經(jīng)幾年改革，真正在行政服務中心申辦的項目要件備齊即可快速通過。但是，在此之外的經(jīng)營性單位卻不受法定時限約束，任意拖拉。如建筑設計，環(huán)境評價，科研論證，交通評估、土地招拍掛、工程招投標，等等，這些都是審批中必須具備的，可又不在行政機關進行的環(huán)節(jié)，形成了一個費用高、時間長的困擾鏈。如果把它統(tǒng)一起來，規(guī)范起來，將會收到更好的社會效益和經(jīng)濟效益。

正確認識行政審批制度改革的發(fā)展趨勢和存在的問題

在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過度的轉型期，行政許可工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題，嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。特別是我國加入世貿組織后，計劃經(jīng)濟時期的經(jīng)濟結構和以條條為主的行政管理體制已不再適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，很難與國際接軌，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，客觀上要求政府建立、完善與之相適應、相配套的行政管理制度。為了及時解決“服務型政府”這一重大歷史課題，各級黨委、政府把全心全意為人民服務作為自己的根本宗旨和行動準則，研究探索出一種新的行政機構——行政服務中心(政務大廳)，將分散在各個行政機關的審批職能聯(lián)合集中在一個“窗口”直接面向企業(yè)和群眾，從而在市場經(jīng)濟運行軌道上開辟了以人為本、執(zhí)政為民的“綠色通道”，實現(xiàn)真正意義上的“陽光行政”。

建立行政服務中心，實行相對集中行政許可，是我國行政管理體制改革的必然產物，是從計劃經(jīng)濟條件下的行政管理體制向市場經(jīng)濟條件下行政管理體制的過渡，其目的是推動政府職能的轉變，推動行政管理體制改革的不斷完善，使政府工作從社會管理型模式向服務型轉變，去繁就簡，該管的管好，不該管的放手，使政府部門的職能作用得到真正發(fā)揮，為加快經(jīng)濟建設，構建和諧社會奠定堅實基礎。

從全國各地建立行政服務中心，實行相對集中行政許可的基本情況來看：首先，是將分散在各部門與群眾和企業(yè)聯(lián)系十分緊密的行政許可事項集中在一個大廳辦理，實行“陽光作業(yè)”，并以最短的時間和最簡潔的程序辦完事情，使辦事群眾得到最大的方便。對一個部門自身是一種自律、一種創(chuàng)新、一種提升，對社會是一種承諾、一種透明、一種凝聚。對窗口行政許可行為，中心隨時督查落實結果，協(xié)調解決所遇到的難以解決的問題。使政府的管理方式逐步從計劃經(jīng)濟條件下的“重審批、輕監(jiān)管、輕服務”的思想和體制束縛中解放出來，轉到全過程監(jiān)督、全過程跟蹤服務，使群眾和企業(yè)少跑一家門，少找一個人，少跑一趟路。其次，是通過行政許可的相對集中，把各部門相對分散的行政許可，放在一個更加透明的環(huán)境中進行公開辦理，最大程度上規(guī)范行政許可行為。不僅有利于提高審批效率，增加審批的透明度，減少一些不必要的行政腐??；有利于加強對行政審批的監(jiān)督，減少和避免不必要的暗箱操作。而且，有利于形成更加科學、合理、規(guī)范的行政審批運行機制，更便于加強各部門之間的相互監(jiān)督，促使各部門更規(guī)范地行使行政許可權。

2004年7月1日，《行政許可法》的頒布實施，為地方政府開展相對集中行政許可工作提供了法律支撐，隨后，全國各地政府建立的提供“一站式”集中審批服務的行政許可服務中心猶如雨后春筍，蓬勃興起，由本世紀初的2600家發(fā)展到4500多家。在特定形勢下，根據(jù)省委、省政府的要求，市委、市政府決定，我市于2004年7月1日正式組建成立了哈爾濱市政府行政服務中心，這標志著我市在建設法制政府、深化行政管理體制改革、推進政府職能轉變和創(chuàng)新的軌道上，又邁出了可喜的一步。

中心成立以來，在各有關單位的支持下，做了大量的改革創(chuàng)新工作，取得了一些可喜成績，僅在四年的時間里，就辦理行政許可服務項目48萬余件，收繳費稅42億余元。但是，在具體推進行政審批制度改革進程中還面臨一些困難問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是領導機制需要加強。行政審批制度改革是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，在當前以分權為特征的行政管理體制和以“一變四不變”(地點變，審批主體、審批權力、審批責任、審批人員隸屬關系不變)為特征的中心組織模式下，一個地方中心能不能辦好，取決于社會各界的理解、關心和支持，特別是黨委、政府的支持，黨委、政府決心大，措施硬，行政推動力強，改革的雜音和阻力就小，工作進展就比較順利，效果就比較明顯。

二是思想觀念需要轉變。一些部門對建立中心的意義、對中心的發(fā)展認識不完全到位，如：認為中心僅僅是“政務超市”，部門在中心集中設立窗口不過是辦公地點的轉移；部分單位認為行政許可項目情況復雜，進“中心”辦理難度大，退出“中心”或不進“中心”的理由找得多、找得充分，對進入“中心”的意義和便民效果甚至不予考慮，畏難情緒大，抵制情緒多等等。由于認識不到位，對中心建設的支持就不夠自覺、有力。三是法律支持不夠充分。目前中心的定位缺乏法律依據(jù)。它既不是審批業(yè)務主體，也不是監(jiān)督主體。法律依據(jù)的缺乏給中心履行職能帶來困難。如當項目聯(lián)辦部門之間、窗口和辦事者之間意見出現(xiàn)分岐時，不少地、市明確由中心進行協(xié)調。但中心不是審批主體，按中心的協(xié)調意見辦理后，如果出現(xiàn)問題，責任仍由部門承擔，因此，中心的協(xié)調意見有時難以實施到位。法律障礙還表現(xiàn)為存在法規(guī)、文件“打架”的現(xiàn)象，如規(guī)定申辦條件互為前提，使項目難以辦理。再有，中心推出的一些實踐證明符合基層實際的改革措施，如“超時默許制”、“綠色通道制”等還不完全符合現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定，給中心進一步發(fā)揮作用帶來困難。四是行政許可機構體制不健全。首先，中心機構性質不明確。各地中心有的定性為行政單位，有的定性為事業(yè)單位，甚至個別地方中心目前還不是正式機構，讓沒有行政職能和法律授權的中心協(xié)調有權力的委、辦、局，是一件十分困難的事情。其次，現(xiàn)行行政管理體制以分權為主，有的行政許可項目辦理要涉及多個部門或同一部門內幾個處室，有的要經(jīng)過報省、國家審批，辦事者多頭跑、重復跑的現(xiàn)象難以從根本上消除，中心對在中心以外辦理的環(huán)節(jié)難以實行有效監(jiān)督和管理。目前全國各地建立的中心基本上都是市、縣級的，沒有形成自上而下的完整體系，個別地方戲稱中心為“沒娘的孩子”，加之很多省沒有明確哪一個省級部門對中心建設進行研究、指導，各地中心各自為政，整體功能沒有得到充分的發(fā)揮。五是部門利益的影響沒有消除。審批與權力和利益密切相關。長期以來，由于行政許可的累積，使有的部門形成了一些可見和不可見的利益，特別是在轉型時期，由于兩種體制并存、各種利益交織，這些部門既以行政管理部門的身份出現(xiàn)，又以一個特定經(jīng)濟領域代言人的身份出現(xiàn)，因而漸漸地也具有了自己獨立的利益?？梢哉f，法律、法規(guī)和政府規(guī)章確定的行政許可權力，在一定程度上成了某些部門獲取自身利益的依據(jù)。行政許可項目和許可權力進入中心實行陽光操作，與之相應的部門利益也將隨之消除，必然影響一些部門不應有的既得利益，必然會引起一些部門的抵制。部門利益是項目和環(huán)節(jié)真正進入中心、許可權限真正授予窗口等工作難以到位的最根本原因。

積極研究探索深化行政審批制度改革的新途徑

中心建設與發(fā)展事關行政審批制度改革能否不斷深化并取得實效必須盡快解決以下幾個方面的問題。

一是明確機構性質。從全國各地中心發(fā)展來看，大體經(jīng)歷了三個階段。第一個階段主要是將項目進入中心，實行集中辦公。中心對項目進行整合，對辦理程序進行優(yōu)化，這是包括我市在內的各地中心已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗。第二個階段是政府部門將行政許可職能集中到一個處室，并逐步將行政許可處室成建制地進入中心，初步理順關系，消除體制性障礙。目前，四川眉山、河南焦作、信陽等地市已進行這方面的嘗試。第三個階段是把行政許可權相對集中到中心，將中心改造成具有實質性行政許可權力的行政許可實施機構(目前除我市外，全國其他副省級計劃單列城市的行政服務中心都已確定為行政機構)。通過行政許可權相對集中，形成了政府決策、中心服務、部門監(jiān)管的格局?！缎姓S可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”國務院法制辦副主任汪永清在闡述這一條文時指出：國家在設計相對集中行政許可權力方案時，可以考慮利用現(xiàn)有各地已建立的行政審批中心，將其改造成享有實質性行政許可權力的、統(tǒng)一辦理原由各部門分別辦理的經(jīng)濟性行政許可事項的許可實施機構。這樣可以解決審批中心與原部門之間的復雜關系，使中心具有真正的許可權力，避免“前店后廠”現(xiàn)象，大大方便辦事群眾。目前，就我市行政服務中心運行情況來看，雖然已經(jīng)進入第三階段，但需要進一步明確機構性質(目前中心機構性質仍為依照公務員管理的事業(yè)單位，從法律角度來講，事業(yè)單位無權為行政許可機關的具體行政行為)，因此，只有進入行政序列，才能使中心真正成為行政許可事項的許可實施機構。

二是理順管理體制。中央對各地中心建設已經(jīng)給予了肯定。溫家寶總理在國務院第三次廉政工作會議上提出要探索建立“一個窗口對外”的審批和許可工作機制，簡化手續(xù)，減少環(huán)節(jié)，提高工作效率和服務質量。黨的十七大報告，對深化行政審批制度改革提出了新的明確要求，即，“要加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調機制……”目前，大部分地區(qū)市、縣兩級基本建立了中心，四川、安徽、浙江、吉林等省也先后建立了中心，從省級政府明確了中心主管機構，強化了對中心建設的研究和具體指導，對中心機構設置、項目辦理、運行模式等形成了全省范圍的統(tǒng)一規(guī)范。鑒于此，作為對俄邊貿口岸的重要省份，從發(fā)展開放型經(jīng)濟戰(zhàn)略高度，我省也應考慮省級中心建設問題，以期形成全省完整的行政許可工作體系。

三是改善辦公環(huán)境。市政府行政服務中心現(xiàn)有辦公面積3020平方米，有47個單位、87個窗口、242項行政許可服務事項入駐中心。在全國15個副省級城市中，我市行政服務中心辦公面積是最小的，與一些地、縣(市)級行政服務中心相比，我們在入駐項目數(shù)量、審批服務規(guī)模和配套功能方面也存在相對滯后問題。由于受辦公面積限制，一些貼近群眾的行政許可事項，如公安機關的行車執(zhí)照、駕駛執(zhí)照、身份證、護照審驗發(fā)放以及政府招投標、集中采購等目前仍然無法入駐中心集中辦理。因此，有必要從中心長遠發(fā)展角度出發(fā)，認真研究中心環(huán)境問題，使中心在整體功能上發(fā)揮應有的作用。

總之，成立行政服務中心，實行相對集中行政許可是我國行政審批制度改革的新生事物，如何通過中心的運行把行政審批制度改革引向深入，需要在實踐中不斷總結、探索。為此，我們認為，如果僅僅是把各部門的辦事窗口集聚在中心，而辦事的手續(xù)還是那么多，辦事的方法和步驟還是老樣子，那么“集中辦理”就只是個形式，就沒有生命力。因此，只有徹底解放思想，更新理念，再造工作流程，縮短審批時限，減少辦事環(huán)節(jié)，提高服務效率，才能從根本上克服傳統(tǒng)審批模式的弊端，才能把行政服務中心建成“市民中心”，促進全市經(jīng)濟建設又好又快發(fā)展。

責任編輯／陳雅莉