隋軍 粟勇超

垃圾處理產(chǎn)業(yè)的支撐體系包括法律法規(guī)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、排放權(quán)管理和技術(shù)服務(wù)等內(nèi)容。建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)，推行垃圾排放權(quán)交易，制定產(chǎn)業(yè)化科技政策是垃圾處理產(chǎn)業(yè)支撐體系急需完善的四個(gè)方面。

垃圾處理產(chǎn)業(yè)的支撐體系包括法律法規(guī)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、排放權(quán)管理和技術(shù)服務(wù)等內(nèi)容。法律法規(guī)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的保障，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是產(chǎn)業(yè)化的動(dòng)力之一，排放權(quán)管理是約束公眾（包括企事業(yè)單位）以積極與科學(xué)的態(tài)度處理垃圾的有效方法，技術(shù)服務(wù)則是加速產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程和提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平的捷徑。本文就服務(wù)型政府建設(shè)、環(huán)評(píng)、垃圾排放權(quán)交易和科技政策四個(gè)方面展開(kāi)討論。

一、建設(shè)服務(wù)型政府

完善環(huán)境衛(wèi)生工作聯(lián)席會(huì)制度、檢查通報(bào)制度、社情調(diào)查制度和工作問(wèn)責(zé)制度等強(qiáng)化服務(wù)型政府建設(shè)的政策措施，完善工作考核制度，推行問(wèn)責(zé)制，進(jìn)一步正視權(quán)與法、權(quán)與民、權(quán)與責(zé)之間的關(guān)系，以“執(zhí)政為民、民主決策、依法行政、從嚴(yán)行政”為指導(dǎo)原則，促進(jìn)問(wèn)責(zé)制民主化、法制化和程序化。加強(qiáng)和完善資源環(huán)境（容量）消耗的審計(jì)與統(tǒng)計(jì)工作，將萬(wàn)元GDP資源環(huán)境消耗、垃圾回收與利用、區(qū)域發(fā)展和垃圾管理列為公共工程環(huán)境評(píng)價(jià)體系和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重點(diǎn)考察指標(biāo)，建立萬(wàn)元GDP資源環(huán)境消耗指標(biāo)公報(bào)制度和社區(qū)及重點(diǎn)企業(yè)資源環(huán)境消耗公報(bào)制度。將節(jié)能降耗、資源回收、垃圾源頭減量等指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的考核內(nèi)容，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔使用的重要參考依據(jù)。

進(jìn)一步劃分權(quán)責(zé)，明確服務(wù)范圍。逐步明確和完善“市、區(qū)、街三級(jí)管理，集中領(lǐng)導(dǎo)，分區(qū)負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)統(tǒng)一，精簡(jiǎn)高效”的行政管理工作架構(gòu)，形成“行政主管部門(mén)職能管理——事業(yè)單位監(jiān)督管理——作業(yè)服務(wù)單位企業(yè)化管理”的體制，解決行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)正副職之間、政事企之間權(quán)責(zé)不清和職能重疊等問(wèn)題。市級(jí)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定環(huán)衛(wèi)規(guī)劃和地方法規(guī)，調(diào)控管理全市環(huán)衛(wèi)工作，對(duì)所轄區(qū)和縣級(jí)市環(huán)衛(wèi)局實(shí)行業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。區(qū)（縣級(jí)市）環(huán)衛(wèi)部門(mén)負(fù)責(zé)市容環(huán)衛(wèi)規(guī)劃、地方法規(guī)和規(guī)章制度等政策措施的宣傳與實(shí)施，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域環(huán)衛(wèi)的監(jiān)督監(jiān)測(cè)管理，維護(hù)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)秩序。政府是垃圾管理的責(zé)任主體，其主要職能是提供法治化管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，應(yīng)將精力放在產(chǎn)業(yè)政策的制定和落實(shí)、行業(yè)監(jiān)督和管理上，但不能包攬一切事情。各級(jí)環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)應(yīng)退去環(huán)衛(wèi)作業(yè)的直接組織等事務(wù)。政府可以將作業(yè)監(jiān)管授權(quán)給依公管理的專(zhuān)業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)，讓其代表政府行使監(jiān)督管理職能[1]。

二、加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)

區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)是引導(dǎo)和強(qiáng)制企業(yè)積極參與資源環(huán)境保護(hù)的有效手段，區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)賦予產(chǎn)品廢棄物源頭減量與回收利用法律保障，便于政府依法管理。政府部門(mén)應(yīng)做好區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，企業(yè)應(yīng)認(rèn)真對(duì)待項(xiàng)目環(huán)評(píng)。規(guī)劃和環(huán)評(píng)時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境因素的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，給出切實(shí)可行的控制目標(biāo)，區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)優(yōu)先于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)滿(mǎn)足區(qū)域規(guī)劃要求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[2]。

（一）在區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)中明確產(chǎn)品廢棄物控制目標(biāo)

從政策、計(jì)劃和規(guī)劃的戰(zhàn)略高度制定區(qū)域規(guī)劃，并對(duì)區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略（區(qū)域）環(huán)評(píng)，進(jìn)一步完善區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的總體部署，以此作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控和社會(huì)管理的重要依據(jù)。

區(qū)域規(guī)劃把一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境和社會(huì)視作一個(gè)整體，明確區(qū)域內(nèi)社區(qū)布局、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)培養(yǎng)、就業(yè)保障及教育、文化、體育、醫(yī)療等內(nèi)容。區(qū)域規(guī)劃要充分體現(xiàn)資源環(huán)境的約束、使用和保護(hù)，克服不顧資源環(huán)境承載能力片面追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)和短期利益等弊端。最終排放的產(chǎn)品廢棄物的種類(lèi)與總量由資源環(huán)境的使用決定，而資源環(huán)境又是區(qū)域規(guī)劃考量的重點(diǎn)因素，因此，區(qū)域規(guī)劃實(shí)際上也對(duì)產(chǎn)品廢棄物做出了規(guī)劃，由此可見(jiàn)區(qū)域規(guī)劃對(duì)產(chǎn)品廢棄物總量控制的重要性。

為了進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境對(duì)區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的重要性，進(jìn)一步完善區(qū)域規(guī)劃，加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的呼聲日益高漲。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)，協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃與上一級(jí)區(qū)域規(guī)劃之間的關(guān)系，細(xì)列資源環(huán)境項(xiàng)目，評(píng)估規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境的依賴(lài)程度與影響，并提出廢棄物控制目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)采取的措施。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)以經(jīng)濟(jì)—資源環(huán)境—社會(huì)構(gòu)成的系統(tǒng)為研究對(duì)象，不涉及區(qū)域內(nèi)具體項(xiàng)目的評(píng)估，但其設(shè)計(jì)的控制目標(biāo)勢(shì)必對(duì)項(xiàng)目建設(shè)起到約束作用。對(duì)于產(chǎn)品廢棄物，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)將規(guī)定其種類(lèi)與總量控制目標(biāo)，這些控制目標(biāo)將落實(shí)到區(qū)域內(nèi)各個(gè)項(xiàng)目，限制產(chǎn)品廢棄物的排放。企業(yè)或通過(guò)產(chǎn)品更新?lián)Q代減少?gòu)U棄物種類(lèi)和產(chǎn)量，或通過(guò)廢棄物回收利用減少?gòu)U棄物排放，或通過(guò)許可交易以平衡區(qū)域內(nèi)廢棄物排放等措施來(lái)滿(mǎn)足目標(biāo)控制要求，這些目標(biāo)和措施在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中必須明確。

（二）在項(xiàng)目（企業(yè)）環(huán)評(píng)中明確產(chǎn)品廢棄物適當(dāng)處理和再利用措施

項(xiàng)目環(huán)評(píng)在區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)以及企業(yè)規(guī)模基礎(chǔ)上，對(duì)資源環(huán)境利用效率做出評(píng)估，限制產(chǎn)品廢棄物排放。具體而言，一是明確產(chǎn)品廢棄物種類(lèi)及其產(chǎn)量，明確企業(yè)必須回收利用的廢棄物種類(lèi)和總量，明確允許企業(yè)排放的廢棄物種類(lèi)和總量，明確允許企業(yè)通過(guò)排放權(quán)交易方式與其他企業(yè)交易的廢棄物種類(lèi)和總量；二是規(guī)定企業(yè)回收利用廢棄物的方法和設(shè)施；三是規(guī)定排放廢棄物的分類(lèi)收集、分類(lèi)儲(chǔ)存和分類(lèi)運(yùn)輸方法。

產(chǎn)品廢棄物的處理有其特殊性。如將爐渣倒入廢紙中，輕則影響分類(lèi)處理，導(dǎo)致資源損失，重則導(dǎo)致火災(zāi)等安全事故，這是絕對(duì)不允許的。因此，在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中，除了明確產(chǎn)品廢棄物應(yīng)該如何處理外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)不該如何處理。目前國(guó)內(nèi)還沒(méi)有出臺(tái)類(lèi)似日本兵庫(kù)縣的《防止產(chǎn)品廢棄物不適當(dāng)處理的條例》，這就更要求在項(xiàng)目環(huán)評(píng)中對(duì)不適當(dāng)處理方法加以排除。

項(xiàng)目環(huán)評(píng)必須對(duì)企業(yè)的能源、材料和員工使用規(guī)模加以約束，而且，當(dāng)這些資源的使用規(guī)模超出環(huán)評(píng)約束時(shí)，企業(yè)必須及時(shí)申報(bào)。員工人數(shù)影響生活垃圾產(chǎn)量，材料規(guī)模影響邊角料、副產(chǎn)品和附屬產(chǎn)品的廢棄物量，控制能源消耗則具有更廣泛的社會(huì)效益。盡管能源不是在企業(yè)內(nèi)生產(chǎn)，但使用能源的企業(yè)必須承擔(dān)能源生產(chǎn)過(guò)程中的資源環(huán)境消耗，這就是項(xiàng)目環(huán)評(píng)中必須評(píng)估能源消耗的理由。

（三）戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)優(yōu)先于項(xiàng)目環(huán)評(píng)

早在1979年，中國(guó)就把項(xiàng)目環(huán)評(píng)作為法律制度確立了下來(lái)，以后陸續(xù)制定的環(huán)境保護(hù)法律均含有項(xiàng)目環(huán)評(píng)的原則規(guī)定，2002年頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》不僅把項(xiàng)目環(huán)評(píng)也把規(guī)劃環(huán)評(píng)作為法律制度確立了下來(lái)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立和實(shí)施，對(duì)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和城市規(guī)劃的優(yōu)化，預(yù)防資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)破壞，發(fā)揮了不可替代的積極作用。

由于多種原因，項(xiàng)目環(huán)評(píng)的實(shí)施早于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的實(shí)施，項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)廢水廢氣的重視強(qiáng)于對(duì)產(chǎn)品廢棄物的重視，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)目前仍局限在規(guī)劃環(huán)評(píng)而未包括政策與計(jì)劃環(huán)評(píng)。這就導(dǎo)致一個(gè)根據(jù)短視政策或計(jì)劃上馬的具體項(xiàng)目可能通過(guò)了項(xiàng)目環(huán)評(píng)，或項(xiàng)目環(huán)評(píng)沒(méi)有戰(zhàn)略環(huán)評(píng)甚至規(guī)劃環(huán)評(píng)做依據(jù)，或具體項(xiàng)目違反了規(guī)劃環(huán)評(píng)的要求。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)立法較晚，一些規(guī)劃未做環(huán)評(píng)，鑒于法律不溯及既往，即使被實(shí)踐證明確屬不好的規(guī)劃也不算違法，修改前仍需遵守。此時(shí)，只能通過(guò)項(xiàng)目評(píng)價(jià)來(lái)防止項(xiàng)目的環(huán)境影響。一般而言，當(dāng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)嚴(yán)格按照評(píng)價(jià)規(guī)范進(jìn)行時(shí)，可以在一定程度上防止負(fù)面環(huán)境影響。但最好的途徑是戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)優(yōu)先于項(xiàng)目環(huán)評(píng)[3]。有了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，一個(gè)項(xiàng)目的選址、資源環(huán)境配置等方面就有了法理依據(jù)和具體約束，當(dāng)項(xiàng)目的建設(shè)違反了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)要求時(shí)，也就是違反了相應(yīng)的政策、計(jì)劃和規(guī)劃，那就屬于違法建設(shè)，就可以按照違法建設(shè)進(jìn)行處理，違反規(guī)劃的項(xiàng)目就不能通過(guò)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。

三、推動(dòng)排放權(quán)交易，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法治化

生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生垃圾將形成外部成本，垃圾處理服務(wù)將帶來(lái)外部效益，垃圾產(chǎn)生者應(yīng)該承擔(dān)外部成本，垃圾處理服務(wù)者應(yīng)該分享外部效益，這就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。法律法規(guī)明確了垃圾收費(fèi)的正當(dāng)性。目前，中國(guó)的垃圾收費(fèi)定性為經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)，分為保潔費(fèi)和處理費(fèi)兩類(lèi)；也形成了一套管理辦法，甚至有些城市計(jì)劃按類(lèi)按量收費(fèi)，但也暴露了垃圾收費(fèi)的一些弊端，主要表現(xiàn)為收繳率不高及不能做到專(zhuān)款專(zhuān)用。建議實(shí)行垃圾排放權(quán)交易[4]，并將垃圾排放權(quán)交易與垃圾收費(fèi)及其他補(bǔ)償方法結(jié)合，形成以排放權(quán)為主輔之以垃圾收費(fèi)、公共補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等補(bǔ)償方法的生態(tài)補(bǔ)償體系，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用和政府干預(yù)能力，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法治化。

垃圾來(lái)源比較清楚且垃圾是形態(tài)相對(duì)穩(wěn)定的可視物體，垃圾污染一般是局部性或區(qū)域性的，不像氣態(tài)和液態(tài)污染物那樣長(zhǎng)距離傳播，不存在污染源鑒別困難，便于計(jì)量和監(jiān)測(cè)監(jiān)控，這些因素是垃圾處理產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入垃圾排放權(quán)交易體系的有利條件。垃圾排放權(quán)融政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)于一體，便于實(shí)行垃圾排放總量控制，且便于排放權(quán)跨域交易，而且，構(gòu)建垃圾排放權(quán)交易體系有助于形成以排放權(quán)為主輔之以垃圾收費(fèi)、公共補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證等補(bǔ)償方法的生態(tài)補(bǔ)償體系，有利于推動(dòng)區(qū)域合作和跨區(qū)域協(xié)調(diào)治理。此外，交易市場(chǎng)的建立將促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)和資本的集聚，這不僅有利于企業(yè)融資，也有利于形成統(tǒng)一的排放權(quán)的市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格，提升現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)。由此可見(jiàn)，垃圾排放權(quán)具有廣闊的應(yīng)用前景。中國(guó)在溫室氣體（CO2、CH4）、酸性氣體（SO2）和化學(xué)需氧量（COD）等指標(biāo)的排放權(quán)交易正在由試點(diǎn)向全面鋪開(kāi)的階段過(guò)渡。中國(guó)垃圾收費(fèi)制度已基本建立，隨著有中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，垃圾排放權(quán)交易將會(huì)逐步取代垃圾收費(fèi)制度成為主要的經(jīng)濟(jì)手段和垃圾處理的重要作業(yè)。

為保證垃圾排放權(quán)交易穩(wěn)步推進(jìn)，政府應(yīng)加快生態(tài)補(bǔ)償立法，制定生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)排放權(quán)交易管理?xiàng)l例，其中最急迫的是制定垃圾排放權(quán)價(jià)格的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)一般參照以下四方面的價(jià)值進(jìn)行初步核算：生態(tài)保護(hù)者的投入及其發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值。中國(guó)大部分城市確定垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)僅參照垃圾處理者的投入，這是不全面的。制定排放權(quán)價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅應(yīng)考慮垃圾處理者的投入，更應(yīng)該考慮垃圾處理服務(wù)對(duì)象的收益和垃圾受納地因失去發(fā)展機(jī)會(huì)所產(chǎn)生的損失，此外，還應(yīng)該考慮垃圾受納地生態(tài)恢復(fù)成本。

四、制定產(chǎn)業(yè)化科技政策，為加速垃圾處理產(chǎn)業(yè)化奠定基礎(chǔ)

垃圾處理系統(tǒng)具有地域性、時(shí)效性、多層性、多元性、相關(guān)性、動(dòng)態(tài)性和關(guān)聯(lián)性等多種特性，科技政策必須是開(kāi)放的才能支撐起這樣的處理系統(tǒng)。強(qiáng)化政府在研究開(kāi)發(fā)中的宏觀協(xié)調(diào)作用，建立技術(shù)進(jìn)步的促進(jìn)機(jī)制，通過(guò)誘導(dǎo)性和鼓勵(lì)性的政府稅收政策來(lái)推動(dòng)研究開(kāi)發(fā)，完善研究開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施，加快技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化過(guò)程，并使研究經(jīng)費(fèi)的擴(kuò)充呈現(xiàn)良性循環(huán)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和官方的密切結(jié)合，制定垃圾處理系統(tǒng)評(píng)價(jià)體系和促進(jìn)垃圾處理系統(tǒng)升級(jí)的科技發(fā)展計(jì)劃。建立全天候垃圾監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。鼓勵(lì)垃圾綜合處理模式與新技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)，系統(tǒng)比較全過(guò)程管理型與末端處理型、混合垃圾處理型與分類(lèi)垃圾處理型、集中布置型與分散布局型、多元組合型與功能拓展型、系統(tǒng)封閉型與系統(tǒng)開(kāi)放型及其相關(guān)技術(shù)的優(yōu)缺點(diǎn)。組織研發(fā)有重大推廣意義的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的集成技術(shù)，努力在一些重點(diǎn)領(lǐng)域突破技術(shù)瓶頸，形成技術(shù)優(yōu)勢(shì)。重視國(guó)際間的技術(shù)合作。

綜上所述，政府應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)職能領(lǐng)導(dǎo)、完善法律法規(guī)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)劃與戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，根據(jù)本地實(shí)情制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，重點(diǎn)扶持排放權(quán)交易和一批資源利用項(xiàng)目，鼓勵(lì)體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，加強(qiáng)宣傳教育等工作，充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐保障。

參考文獻(xiàn)

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