摘要：審計與公共管理有著密切的聯(lián)系。審計是實現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，公共管理為審計提供了重要的政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境；審計離不開公共管理這個大的環(huán)境，受這個環(huán)境的影響和制約，反過來又可以影響這個環(huán)境，兩者相互影響、相互促進。研究公共管理與審計之間的關(guān)系，不僅有利于掌握審計工作發(fā)展規(guī)律，也有利于改進我國的公共管理。

關(guān)鍵詞：新公共管理 績效審計 影響

0 引言

新公共管理是20世紀(jì)70年代末和80年代初興起于西方國家的一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，對于西方公共部門管理尤其是政府管理的理論與實踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，同時也促進了西方一些國家的審計尤其是績效審計的發(fā)展。

1 新公共管理的主要特征

對于“新公共管理”的特征，西方公共管理學(xué)者及實踐者們作了不同的概括和描述。主要特征歸納為八個方面：

1.1 強調(diào)職業(yè)化管理。突破“政治、行政二分法”理論，強調(diào)部門管理權(quán)力的下放，使部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有更大的責(zé)任，參與更多的公共事務(wù)決策，讓公共管理人員成為管理者。

1.2 明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估?！靶鹿补芾怼迸c傳統(tǒng)公共行政的一個重要差別在于關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果，而非投入和過程。它強調(diào)機構(gòu)和個人的業(yè)績（績效）。各種公共機構(gòu)被要求制訂出業(yè)績指標(biāo)，以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn)。政治家與高級文官簽訂業(yè)績合同并進行評估?？冃гu估結(jié)果將是個人晉升、工資福利待遇等主要依據(jù)。

1.3 項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理。傳統(tǒng)預(yù)算關(guān)注投入而非產(chǎn)出，而項目預(yù)算則根據(jù)項目目標(biāo)和結(jié)果分配資金。它要求政府部門要明確組織的使命和長遠(yuǎn)目標(biāo)，預(yù)測目標(biāo)的獲取，考慮組織如何適應(yīng)環(huán)境以及它在環(huán)境中的優(yōu)勢和劣勢、機會和成本。這種預(yù)算與戰(zhàn)略管理通過將結(jié)果與資源分配尤其是與項目預(yù)算的結(jié)合，促進了資源的更好利用。

1.4 提供回應(yīng)性的服務(wù)。強調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向，把公民看作顧客，通過引入市場機制、公民參與管理、公共服務(wù)小規(guī)?；却胧?，提供回應(yīng)性的服務(wù)，滿足公民的不同需求，并征求公民對公共服務(wù)的意見和要求，測量其滿意程度。

1.5 公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化。

1.6 引入競爭機制。主張用市場的力量來改造政府，在公共部門中引入市場機制，在公共部門與私人部門之間、公共部門機構(gòu)之間展開競爭，以縮小政府規(guī)模，提高公共物品及服務(wù)供給的效率。

1.7 采用私人部門管理方式。主張采用私人（工商）部門的經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，用私人部門管理的模式重塑公共部門管理。“新公共管理”中所采用的項目預(yù)算、業(yè)績評估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、結(jié)果控制、合同雇傭制、績效工資制、人力資源開發(fā)和組織發(fā)展等原則或措施均主要來自于私人部門的管理實踐。

1.8 管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。在傳統(tǒng)公共管理模式下，管理者與政治家是技術(shù)性的關(guān)系，即意志與執(zhí)行的關(guān)系。而“新公共管理”模式中，管理者日益成為管理政治家。而顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、績效評估等原則的財務(wù)改變了公民的純粹被動服從地位，公民變成顧客，要求公共管理有更明確的責(zé)任制，聽取公民的意見，滿足公民的要求。

2 新公共管理為績效審計創(chuàng)造了良好的客觀環(huán)境

從新公共管理的上述主要特征中，我們可以提煉出對績效審計創(chuàng)造有利條件的很多關(guān)鍵詞：績效標(biāo)準(zhǔn)、績效評估、關(guān)注結(jié)果、責(zé)任制、項目預(yù)算、私人部門管理方式、部門管理權(quán)力下放、公民要求等。這些詞匯所包含的理念和措施對績效審計的發(fā)展創(chuàng)造了良好的客觀環(huán)境，產(chǎn)生了重要的影響。

2.1 新公共管理為績效審計創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境，解決了績效審計的重要性和必要性問題。

由于績效審計的目標(biāo)是評價政府的工作業(yè)績及其活動的經(jīng)濟性、效率和效果的，因此，績效審計往往比財務(wù)收支審計揭露出更加嚴(yán)重或深層次的問題，政府對績效審計的排斥會更大。同時，由于對績效的評價往往需要超出傳統(tǒng)的帳簿審計范圍，需要了解被審計單位的更多的信息，也更容易引起被審計單位的反感，甚至懷疑審計機關(guān)是否是超出其工作職責(zé)范圍，審計機關(guān)在績效審計中受到的阻力可能也就會更大。因此，政治環(huán)境對績效審計的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用?？冃徲嬘袥]有法律依據(jù)、誰關(guān)心績效、績效審計向誰報告、績效審計建議是否能夠得到重視和支持，這些都是開展績效審計的重要條件?？冃徲嫷倪@些特點要求它必須要在具有明確法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，依靠政治力量從上而下的推行。如果立法機構(gòu)不能給予強有力的支持，行政部門又缺乏績效意識，民眾對政府績效關(guān)注力不強，績效審計就很難推開。

而新公共管理的核心特征就是對政府績效和責(zé)任的高度關(guān)注。在新公共管理運動中，政府績效和責(zé)任成為西方各國政府改革的核心內(nèi)容，建設(shè)一個優(yōu)質(zhì)、高效、經(jīng)濟、更負(fù)責(zé)任的政府成為國家、政府和民眾的共識，并采取了切實可行的行動推動這項運動。

新公共管理為績效審計所創(chuàng)造的政治環(huán)境從根本上說是一種政治需求，一種對績效審計結(jié)果的需求，正是國家、政府和社會民眾對政府績效的高度關(guān)注產(chǎn)生了績效評價的政治需求。政治家需要通過績效評價來驗證政策制度的效果，爭取更多的選票；政府需要有獨立的部門來評價自己的績效，獲得民眾的肯定；民眾需要獨立的部門評價政府的績效，以了解政治家和政府是否真正在高效率、低成本、負(fù)責(zé)任地運行。來自國家、政府和社會民眾的這種政治需求就是績效審計的目標(biāo)和任務(wù)，也是績效審計的意義之所在，績效審計工作成為一種必要。有意義、能夠滿足各方需要的工作自然就是重要的工作，認(rèn)識到績效審計的重要性，議會、政府、民眾對審計機關(guān)開展績效審計就會給予重視和支持；審計機關(guān)自身也把發(fā)展績效審計作為自身的一項重要的任務(wù)來抓。

2.2 新公共管理為績效審計創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境，解決了績效審計的可能性問題。

僅有對績效審計的重視是不夠的，任何一個國家在開展績效審計時，都會遇到一個重大的障礙，這就是績效評價指標(biāo)問題?？冃гu價指標(biāo)無法確定，審計機關(guān)就失去了績效評價依據(jù)，績效審計就無法進行。由于公共部門具有壟斷性、目標(biāo)多元性和目標(biāo)彈性，公共部門的產(chǎn)出、生產(chǎn)過程和管理環(huán)境的特點也都決定了公共部門績效衡量的困難性，給審計機關(guān)確定績效審計的目標(biāo)、明確績效評價指標(biāo)和判斷經(jīng)濟責(zé)任的界限帶來很大的困難。新公共管理運動以來，一些國家為公共部門績效評估進行了深入的研究和不懈的努力，在理論和實踐方面都取得了積極的成果，也為績效審計提供了良好的條件，使績效審計不僅有必要到而且成為可能。

公共管理為績效審計創(chuàng)造的良好的管理環(huán)境就是績效管理環(huán)境。關(guān)于績效管理的含義，美國國家績效評估中的績效衡量小組曾給它下了一個經(jīng)典的定義。所謂績效管理，是“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃，并且報告成功符合目標(biāo)的管理過程”。它包括績效計劃、績效指標(biāo)、績效評估、績效考核等方面的內(nèi)容。公共部門被要求制訂出績效計劃，明確績效指標(biāo)并簽訂績效協(xié)議，以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn)，也成為公務(wù)員個人晉升、改變工資福利待遇等的主要依據(jù)。可見，在績效管理的環(huán)境下，績效管理過程中的績效目標(biāo)、績效協(xié)議、績效指標(biāo)等就成為績效審計的重要績效評價依據(jù)，績效審計也成為績效管理中的一個重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著監(jiān)督、促進績效管理有效實施的作用。

此外，新公共管理運動中的其他一些變化也對績效審計的發(fā)展帶來了積極的影響。比如，在公共部門管理中引入企業(yè)管理模式，使得企業(yè)管理的一些技術(shù)方法在公共管理中得以運用，績效審計中的重要技術(shù)——績效評估技術(shù)就是借鑒了企業(yè)管理的績效評估技術(shù)。又如績效預(yù)算的采用，成為績效管理的重要手段，也為績效審計提供了重要的審計依據(jù)等等。