摘要：河北省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在土地流轉(zhuǎn)操作程序、土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、集體土地所有權(quán)主體缺位等問題，需要在法律上給以規(guī)范。應(yīng)在土地地權(quán)登記和確權(quán)、保護(hù)基本農(nóng)田制度、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體制、土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障以及流轉(zhuǎn)爭議解決機(jī)制等方面，建立健全法律體系，促進(jìn)、保障河北省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 抵押權(quán) 地權(quán)登記 爭議解決 承包經(jīng)營權(quán)

0 引言

土地制度問題是中國農(nóng)村面臨的核心問題，而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前地權(quán)制度變遷的焦點(diǎn)。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，即在保持集體土地所有權(quán)主體不變的前提下，土地使用權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和交易。由于農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營潛能耗盡、農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的擴(kuò)展以及城市化的推進(jìn)等因素引發(fā)河北省土地流轉(zhuǎn)成為必然。河北省是農(nóng)業(yè)大省，全省172個(gè)縣(市)，約有5萬多個(gè)行政村落，目前除極少數(shù)幾個(gè)村鎮(zhèn)堅(jiān)持以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)營外，其余均為家庭土地承包責(zé)任制。當(dāng)前河北省土地流轉(zhuǎn)市場總體處于發(fā)展初期階段，土地流轉(zhuǎn)總量偏小，農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)比重大，集體組織引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制尚未健全。據(jù)筆者調(diào)查，河北省土地流轉(zhuǎn)期限都比較短，流轉(zhuǎn)期限主要集中在5年以下，并且約有50％的農(nóng)戶沒有簽訂任何形式的土地流轉(zhuǎn)合同。同時(shí)，河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、從可承包到可出讓、再到可入股，呈現(xiàn)了一種逐漸放松規(guī)制和多元化運(yùn)行的機(jī)制。但是河北省土地流轉(zhuǎn)還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場和具體管理實(shí)施細(xì)則，這種不規(guī)范增加了土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性，并已成為影響河北省農(nóng)村土地利用效率和制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

1 河北省土地流轉(zhuǎn)的法律問題

1.1 缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作程序土地流轉(zhuǎn)合同與當(dāng)事人的法律責(zé)任，在現(xiàn)行的民法通則、合同法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法中無明確的規(guī)定，河北省規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也未建立，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同內(nèi)容方面非常不規(guī)范。據(jù)筆者調(diào)查。近幾年來，隨著農(nóng)業(yè)稅的減免、糧食直補(bǔ)等國家有關(guān)“三農(nóng)”政策的實(shí)施，加劇了河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量增多，而河北省目前還沒有一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏，特別是法律規(guī)范的缺失，使一些基層政府以集體名義強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)或者隨意終止承包合同，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民土地承包權(quán)，使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)益無形中被基層政府剝奪了。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)受限現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格限制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方受到的是債權(quán)保護(hù)，而要獲得土地物權(quán)的受讓人有身份限制并必須滿足一定程序。<農(nóng)村土地承包法>規(guī)定，承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止；1999年河北省施行《河北省農(nóng)村土地承包管理?xiàng)l例》明確了土地流轉(zhuǎn)必須以發(fā)包方同意為原則；農(nóng)業(yè)部于2005年3月1號(hào)起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條及25條甚至規(guī)定承包方申請及發(fā)包方同意兩道程序。因此，承包方要想順利流轉(zhuǎn)自己的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地的用益權(quán)能，必須同時(shí)滿足承包方同意、受讓方集體成員性和承包方的經(jīng)濟(jì)保障性三個(gè)條件：<物權(quán)法>規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定。有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?？梢?，《物權(quán)法》概括性的條款回避了該問題，而對(duì)于經(jīng)發(fā)包方同意也是基本認(rèn)可的。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)既然定性為物權(quán)性質(zhì)，就應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)權(quán)是承包農(nóng)戶作為流轉(zhuǎn)的主體依法享有的權(quán)利，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場機(jī)制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶。承包農(nóng)戶在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則。實(shí)際上，我國在土地流轉(zhuǎn)權(quán)方面也在嘗試推進(jìn)改革。如，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！边@無疑是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體范疇放開的一個(gè)政策性嘗試。因此，從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革方向來看，物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該也必然成為河北省下一步改革的主要著力點(diǎn)之一。

1.3 禁止抵押土地承包經(jīng)營權(quán)基于保障失地農(nóng)民的生活來源和農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定的立法目的，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)不得作為抵押財(cái)產(chǎn)行使抵押權(quán)。這就導(dǎo)致農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)無法實(shí)現(xiàn)其抵押融資功能，既不利于發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，也不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。尤其當(dāng)前河北省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場擴(kuò)展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素。

土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利是有價(jià)值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認(rèn)同。既為物權(quán)，權(quán)利人應(yīng)享有抵押權(quán)。對(duì)于廣大農(nóng)民來說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)一旦成為最具有財(cái)產(chǎn)性收入的資產(chǎn)，肯定會(huì)增強(qiáng)河北省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的充裕程度。因此，筆者建議，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，擴(kuò)大現(xiàn)行法對(duì)抵押的適用范圍，允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行抵押。

1.4 集體土地所有權(quán)主體缺位目前，我國農(nóng)村土地制度中在產(chǎn)權(quán)方面仍存在缺陷。一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，而農(nóng)村的土地歸“集體所有”，但是這個(gè)概念不是法律上的“組織”，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使對(duì)土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。因此。在實(shí)際的操作中，雖然明確了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)民的使用權(quán)，但到底屬哪一級(jí)、主體是誰、農(nóng)民的使用權(quán)如何具有保障性都沒有明確的規(guī)定，進(jìn)而使得農(nóng)民的各種土地權(quán)益沒有保障，隨時(shí)可能受到來自村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)政府的侵害，村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體組織很自然地就依法享有了農(nóng)村集體土地的發(fā)包權(quán).進(jìn)而掌握了土地產(chǎn)權(quán)中的讓渡權(quán)和處置權(quán)，即調(diào)整土地資源的權(quán)力和對(duì)外交易土地資源的權(quán)力?？梢钥闯隼碚摰碾y點(diǎn)和法律的缺陷為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村級(jí)“準(zhǔn)政府”的侵權(quán)提供了便利，導(dǎo)致經(jīng)營管理者成為所有權(quán)的代表，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層組織可以憑借其土地所有權(quán)做出土地流轉(zhuǎn)決策，分享土地流轉(zhuǎn)收益，剝奪農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益。

2 河北省土地流轉(zhuǎn)的法律構(gòu)建

土地流轉(zhuǎn)一定要有健全的法律體系作為保障，我國現(xiàn)在土地制度流轉(zhuǎn)的法律還很不完善。農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》于2004年1月1日起實(shí)施。該辦法大多是對(duì)土地流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定，針對(duì)河北省具體情況需加大土地流轉(zhuǎn)的立法工作，對(duì)流轉(zhuǎn)的具體程序和步驟還需要詳細(xì)規(guī)定。

2.1 土地地權(quán)登記和確權(quán)如果不以確權(quán)為基礎(chǔ)，冒然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)的主體便不可能為農(nóng)民，而很可能是其他權(quán)力主體，這會(huì)侵害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。《土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》都規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，該證是確定承包戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。據(jù)調(diào)查。河北省土地向外發(fā)包經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)的幾乎占不到三分之一。普遍出現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范、不詳細(xì)、不真實(shí)，土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放不到位或丟失、土地承包檔案不完整、不規(guī)范等問題，還有部分地方違規(guī)多留機(jī)動(dòng)地。

河北省縣級(jí)土地管理部門應(yīng)該依法進(jìn)行土地詳查，入戶調(diào)查、實(shí)地測量，在此基礎(chǔ)之上，了解土地現(xiàn)狀，進(jìn)一步明確地界，確定一些新增地及權(quán)屬不明地的權(quán)屬，把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到戶，清理、規(guī)范整理土地承包檔案，健全土地承包檔案管理制度，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，確保土地承包檔案信息完整、齊全和真實(shí)有效。土地承包經(jīng)營權(quán)的登記，應(yīng)包括初始登記、變更登記、續(xù)展登記和注銷登記。其中，變更登記包括主體變更登記、使用面積變更登記、農(nóng)地用途變更登記。河北省還可以探索在經(jīng)濟(jì)條件較好的地方開展農(nóng)村土地承包檔案信息化管理工作，建立土地承包電子檔案系統(tǒng)。

2.2 完善保護(hù)基本農(nóng)田的制度河北省作為全國十三個(gè)糧食主要生產(chǎn)省之一，對(duì)保障國家糧食安全肩負(fù)著重要責(zé)任。在產(chǎn)糧大省實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的背后，還需要相關(guān)農(nóng)村土地管理制度作保障。中央政府對(duì)農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施，1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進(jìn)行保護(hù)的農(nóng)田；《物權(quán)法》規(guī)定承包人對(duì)承包地所享有“從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的權(quán)利，規(guī)定“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”。但由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，企業(yè)(包括個(gè)人投資者)成片租賃土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，已從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。筆者對(duì)省城市城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村缺乏資金，農(nóng)村基層組織成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)大部分用于以“土地出租”的工業(yè)開發(fā)，另一部分是從事“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)。

因此，需要通過制度的設(shè)計(jì)，確保流轉(zhuǎn)耕地不會(huì)流失。筆者建議，農(nóng)地的用途登記應(yīng)明確到種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的一種，而不能僅僅登記為農(nóng)業(yè)用途，并將基本農(nóng)田標(biāo)注到土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。當(dāng)農(nóng)地從一種農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)業(yè)用途時(shí)，要進(jìn)行變更用途登記。政府土地主管機(jī)關(guān)也可以對(duì)此行使強(qiáng)制恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。

2.3 規(guī)范流轉(zhuǎn)爭議解決機(jī)制我國《土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的形式和要件做了要求，即采取書面形式和經(jīng)發(fā)包方統(tǒng)一和備案的形式。但在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大多采取口頭形式，導(dǎo)致大量土地轉(zhuǎn)包糾紛的案件。因此，建議從三個(gè)方面規(guī)范：一是出臺(tái)河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。建議河北省人大依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，制定《河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個(gè)方面對(duì)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范；建議河北省工商局、農(nóng)業(yè)廳出臺(tái)全省統(tǒng)一的《河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、委托流轉(zhuǎn)合同等五種，二是完善土地流轉(zhuǎn)登記、備案、公示制度。目前，河北省對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記規(guī)定由于過于寬松而不能落到實(shí)處，致使農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過于隨意《物權(quán)法》規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。”從中我們可以看出，《物權(quán)法》使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)這一重要物權(quán)的變動(dòng)缺乏必要的公信力，容易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛，造成對(duì)善意第三人的傷害。建議建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)的登記、備案，使土地流轉(zhuǎn)管理工作制度化：建議大力推行河北省土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)登記、公示制度，限制農(nóng)村土地的非法轉(zhuǎn)讓，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，保障交易安全，促進(jìn)交易便捷。三是建立健全以仲裁為主的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決機(jī)制。2009年2月21日，省委辦公斤、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，指出設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，同時(shí)各級(jí)農(nóng)業(yè)部門要依法開展土地承包仲裁員培訓(xùn)，建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度；2009年6月27日全國人大常務(wù)會(huì)通過《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，規(guī)定了程序簡便、費(fèi)用低廉解決爭議的制度，為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛提供了一個(gè)相對(duì)規(guī)范、統(tǒng)一的法律制度。河北省要盡快依法建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作體系。 2.4 建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體制河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)低效率的直接原因在于缺乏規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)市場。據(jù)筆者調(diào)查，大部分縣、鄉(xiāng)均未設(shè)立與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評(píng)估、咨詢中介機(jī)構(gòu)。建議依托農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)，健立縣、鄉(xiāng)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)市場，起到農(nóng)地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用，并制定項(xiàng)目編號(hào)、名稱、權(quán)屬類別、區(qū)位、面積、流轉(zhuǎn)方式、參考價(jià)格等，受理農(nóng)村土地物權(quán)交易的委托，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇。另要與相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)與各地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)信息互通和資源共享。

河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)低效率的直接原因還在于缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。由于農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程缺少對(duì)土地升值的預(yù)見性。因此，建議完善土地流轉(zhuǎn)評(píng)估制度，即成立或授權(quán)民間專業(yè)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)土地進(jìn)行估價(jià)。合法的估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)土地做出的估價(jià)具有法律效力，是土地交易價(jià)格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。筆者建議鼓勵(lì)、支持有條件的地方依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或農(nóng)技推廣站為依托組建土地流轉(zhuǎn)中心。

2.5 完善土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的社會(huì)保障農(nóng)村的社會(huì)保障體系是制約土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素，農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活保障的雙重功能。現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范的實(shí)行，并未明顯促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的繁榮，究其根本，是對(duì)農(nóng)民的保障性缺失。我們要建立、完善農(nóng)民社會(huì)保障制度，包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村救濟(jì)、戶籍等相關(guān)制度，從而保障農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度在全國推開。河北省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：完善農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)于承包土地全部流出的失業(yè)人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工優(yōu)先納入各類教育和培訓(xùn)計(jì)劃：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域，要優(yōu)先將流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇。筆者建議，隨著河北省農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，可適時(shí)與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接。

土地流轉(zhuǎn)屬于經(jīng)濟(jì)的范疇，其流轉(zhuǎn)的程度和規(guī)模都要與國家經(jīng)濟(jì)尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于相對(duì)弱勢制約了他們參與經(jīng)濟(jì)增長的能力。土地政策在過去變遷的一個(gè)脈絡(luò)是，農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強(qiáng)。土地流轉(zhuǎn)能夠有效改善土地資源配置效率，進(jìn)一步激活農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為河北省農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、高效化經(jīng)營提供更廣闊空間，河北省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜。因此，河北省應(yīng)該立足土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀從法律上推進(jìn)和保障農(nóng)民的地權(quán)實(shí)現(xiàn)。