印度和古埃及、古巴比倫、中國(guó)一道被譽(yù)為“四大文明古國(guó)”，有著輝煌的過(guò)去，然而，輝煌的背后卻掩不住一系列的尷尬:印度是現(xiàn)今世界上人口僅次于中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家，人口約占世界人口的14%，截至2008年7月，人口已達(dá)11.5億，其中農(nóng)村人口占72%;印度也是當(dāng)今世界上貧困人口最多的國(guó)家，貧困人口占世界貧困人口總數(shù)的1/3強(qiáng)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，1990年印度的貧困人口占世界總貧困人口的37.6%， 1993—1994年間，印度的貧困人口達(dá)3億2千萬(wàn)。隨著2008年世界銀行把貧困人口的衡量標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的每天消費(fèi)1美元提高到1.25美元，印度的貧困人口從2005統(tǒng)計(jì)的2.67億猛增到4.55億，貧困比例也從24.3%提高到41.6%。反貧困，一直以來(lái)都是印度各屆政府孜孜以求的目標(biāo)和不遺余力的任務(wù)。

一、印度政府消除貧困的政策措施

獨(dú)立62年來(lái)，印度人民在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，同貧困作了不屈不撓的抗?fàn)帯Ｋ麄兩钌钫J(rèn)識(shí)到反貧困的重要性，反貧困長(zhǎng)期以來(lái)成為國(guó)家的基本目標(biāo)之一。圣雄甘地主張?zhí)岣哂《茸罡F的貧困者的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位;尼赫魯強(qiáng)調(diào)“必須消除嚴(yán)重的不平等”;英#8226;甘地在1971年選舉中提出了“消除貧困”的口號(hào);高達(dá)政府則提出“增加就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解社會(huì)低層的貧困，爭(zhēng)取到2010年消除印度的貧困現(xiàn)象?！笨傊跋毨А钡目谔?hào)被所有政黨以各種形式提出，并將它作為政治運(yùn)動(dòng)的核心目標(biāo)。

在這一核心目標(biāo)的指導(dǎo)下，印度歷屆政府采取了一系列反貧困的政策措施，取得了很不錯(cuò)的成績(jī)。這些政策措施主要有:

1.土地改革和綠色革命

20世紀(jì)50年代，獨(dú)立之初的印度百?gòu)U待舉，失業(yè)、貧困化問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，大量窮人在農(nóng)村，窮人中大多數(shù)人是沒(méi)有土地的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，因此實(shí)行土地改革將是消除貧困的重要措施。

在印度，“近57%的土地處于柴明達(dá)爾制度下?！彼^的柴明達(dá)爾其實(shí)就是處于當(dāng)時(shí)的殖民政府和農(nóng)民之間的中間人。在英國(guó)的殖民統(tǒng)治期間，柴明達(dá)爾(中間人)就是實(shí)際的土地所有者，他們的職責(zé)就是向農(nóng)民榨取地租。中間人是受國(guó)家保護(hù)和合法化的，中間人的出現(xiàn)加速了貧困進(jìn)程。因此，獨(dú)立以后，尼赫魯政府推行的“土地改革”的主要內(nèi)容首先是消除“中間人”制度，讓國(guó)家和農(nóng)民建立直接聯(lián)系。這一措施的結(jié)果是全印度共廢除了“中間人”250萬(wàn)，政府接管的土地共計(jì)1.6億英畝，全國(guó)大約有300萬(wàn)佃戶和貧農(nóng)共獲得耕地面積620萬(wàn)英畝的所有權(quán);其次是進(jìn)行租佃改革，通過(guò)固定租金和保障租佃關(guān)系的一系列改革，對(duì)全國(guó)土地所有權(quán)的關(guān)系進(jìn)行了理順。土地改革的結(jié)果使印度糧食產(chǎn)出增加、糧食價(jià)格下降和饑餓對(duì)貧困人口生存威脅的減輕。

隨著人口的增加，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式導(dǎo)致印度農(nóng)村貧困問(wèn)題突出。為了緩解農(nóng)村貧困，從第四個(gè)五年計(jì)劃起，印度在全國(guó)范圍內(nèi)開始實(shí)施“綠色革命”，通過(guò)采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，增加糧食供給，消除貧困。“綠色革命”技術(shù)成果斐然，它大幅度提高了糧食產(chǎn)量，打破了農(nóng)業(yè)的停滯局面，糧食總產(chǎn)量由1965—1966年間的6240萬(wàn)噸上升到1970—1971年間的9660萬(wàn)噸，小麥等產(chǎn)量同期由1040萬(wàn)噸上升到2389萬(wàn)噸，但是，它的一項(xiàng)重大不足之處是產(chǎn)量增加帶來(lái)的利益大部分都流向了發(fā)達(dá)地區(qū)的富裕農(nóng)民那里。這加大了區(qū)域之間以及人與人之間的收入差距。同時(shí)，新技術(shù)的采用，給非初級(jí)產(chǎn)業(yè)安置剩余勞動(dòng)力帶來(lái)了一些不利。這與最初的設(shè)想仍存在較大的差距。

2.公營(yíng)分配制度

由于地區(qū)之間、人與人之間收入差距的拉大，印度政府在第五個(gè)“五年計(jì)劃”期間(1974—1979)，重新制定了強(qiáng)調(diào)重新分配的發(fā)展戰(zhàn)略。

所謂公營(yíng)分配系統(tǒng)就是政府控制價(jià)格的一系列平價(jià)商店，保證以合理價(jià)格向廣大人民，特別是貧困階層供應(yīng)基本消費(fèi)品。有七種基礎(chǔ)物品被納入公營(yíng)分配系統(tǒng)，分別是小麥、大米、食糖、食用油、焦煤和煤油。由中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一采購(gòu)，并把它們供應(yīng)給各邦的公營(yíng)分配系統(tǒng)。1971—1980年間通過(guò)公營(yíng)分配系統(tǒng)分配糧食數(shù)量增加了4.5倍，通過(guò)公營(yíng)分配系統(tǒng)分配的糧食從占糧食總產(chǎn)量的10%增加到13%;同時(shí)，全國(guó)的平價(jià)商店的數(shù)量也不斷擴(kuò)大，1987年底，平價(jià)商店的總數(shù)為34.3萬(wàn)家， 1989年初接近35.4萬(wàn)家， 1992年接近40萬(wàn)家，覆蓋全國(guó)5億人口。目前印度大米、小麥總產(chǎn)量的至少16%和粗糧的5%都是通過(guò)公營(yíng)分配系統(tǒng)轉(zhuǎn)移給窮人家庭。因此，印度公營(yíng)分配制度對(duì)改善普通貧民的生活狀況發(fā)揮了重要的作用。

3.促進(jìn)就業(yè)

由于失業(yè)問(wèn)題比較嚴(yán)重，因此，在印度，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，解決失業(yè)問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直被認(rèn)為是解決貧困問(wèn)題的重要手段之一，是政府重要經(jīng)濟(jì)政策之一。從20世紀(jì)70年代中期起，印度開始實(shí)施主要針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的發(fā)展計(jì)劃:1970～1971年，實(shí)施小農(nóng)發(fā)展計(jì)劃和邊際農(nóng)及農(nóng)業(yè)勞工發(fā)展計(jì)劃;1972年，實(shí)施干旱地區(qū)發(fā)展計(jì)劃，上述計(jì)劃被統(tǒng)一綜合為鄉(xiāng)村綜合發(fā)展計(jì)劃。

農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃的目的是通過(guò)資本補(bǔ)貼和提供貸款渠道等方式，為農(nóng)村貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們能獲得生產(chǎn)資料及適當(dāng)技能，從而脫貧。這實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)貧困人口的自我就業(yè)方式。通過(guò)增強(qiáng)貧困人口自身的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高其收入水平，拉吉夫#8226;甘地總理在1989年力促開展賈瓦哈爾就業(yè)計(jì)劃。中央和邦政府各出資80%和20%，由鄉(xiāng)村評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，使印度農(nóng)村生活在貧困線以下的4400萬(wàn)戶家庭受益。從1989到1992年三年間總共撥款769億盧比，創(chuàng)造2.5億個(gè)工作日就業(yè)機(jī)會(huì)。賈瓦哈爾就業(yè)保證計(jì)劃既有助于修建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，又有助于增加社會(huì)全面發(fā)展的投資，在一定程度上有利于改善貧弱部門的生活狀況。

進(jìn)入新世紀(jì)后，印度政府更加重視農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)，2006年2月2日，《全國(guó)農(nóng)村就業(yè)保障法案》正式實(shí)施。該法案規(guī)定，政府每年要為農(nóng)村每個(gè)家庭提供100天的就業(yè)機(jī)會(huì)，首先要在全國(guó)200個(gè)經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)展開，5年內(nèi)覆蓋全國(guó)。提供的工作是非技術(shù)性的手工勞動(dòng)，如修路、架橋、平整土地、開鑿運(yùn)河、興修水利等。工資每天不低于60盧比(1美元約合45盧比)。該法案首次賦予農(nóng)民就業(yè)的權(quán)利，為農(nóng)民增收提供了法律保障。

4.面向窮人的醫(yī)療保障

印度的社會(huì)保障主要覆蓋的是城市人口尤其是國(guó)家公職人員等，廣大農(nóng)村人口沒(méi)有被包括在醫(yī)療保險(xiǎn)范圍內(nèi)，農(nóng)民們可資依靠的是由基層衛(wèi)生保健網(wǎng)絡(luò)及農(nóng)村醫(yī)院提供的醫(yī)療服務(wù)。按印度政府的計(jì)劃，在農(nóng)村地區(qū)，每10萬(wàn)人設(shè)置一個(gè)基層醫(yī)療保健中心，每5000人設(shè)一座保健站，每800人設(shè)一位兼職醫(yī)生，由此形成一個(gè)鄉(xiāng)村三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)。這種免費(fèi)提供的醫(yī)療服務(wù)常常受制于經(jīng)費(fèi)不足等原因，出現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量差和缺醫(yī)少藥等問(wèn)題也是必然的。為了改變這種局面，近年，印度嘗試著為貧困階層設(shè)立小額醫(yī)療保險(xiǎn)，雖說(shuō)這種小額醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目在形式和內(nèi)容上有很大差異，但由于成本較低，每人每年只需支付幾十盧比，生了大病重病也不用擔(dān)心上不了醫(yī)院，這在一定程度上緩解了“看病難”的問(wèn)題，因此很受窮人的歡迎，越來(lái)越多的人正加入其中。

二、印度反貧困給我們的啟示

1.立法是縮小貧富差距的有力手段?！耙_發(fā)，先立法”，印度反貧困的實(shí)踐也再次說(shuō)明了這一點(diǎn)。自獨(dú)立以來(lái)，印度政府都很注重通過(guò)制定法律條令的形式來(lái)保證對(duì)后進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，保證對(duì)貧困群體的扶持。這在縮小地區(qū)差距、振興和促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展方面起到了非常重要的作用。我國(guó)現(xiàn)今的扶貧開發(fā)，其歷史背景、社會(huì)性質(zhì)、具體環(huán)境、文化條件以及取得的偉大成就與印度都有著根本的不同，兩者不能相提并論。但是，運(yùn)用法律的力量推動(dòng)扶貧開發(fā)，對(duì)促進(jìn)新階段的扶貧開發(fā)工作，仍然有著較大的啟發(fā)意義。

2.積極實(shí)施參與式扶貧。印度的反貧困，其實(shí)也經(jīng)歷了一個(gè)從“輸血”到設(shè)法“造血”的過(guò)程。從第5個(gè)五年計(jì)劃(1974—1979)就是將消除貧困和不均等作為主要目標(biāo)起，政府的主要精力都是放在如何減少赤貧人口上，一直到“七五計(jì)劃” (1985—1990)期間，才首次嘗試著將扶貧和農(nóng)村地區(qū)的其他開發(fā)活動(dòng)結(jié)合起來(lái)。經(jīng)驗(yàn)表明，只有向貧困群體灌輸自主發(fā)展的理念，提高貧困人口的綜合發(fā)展能力，讓他們積極參與到脫貧致富的實(shí)踐中來(lái)，反貧困才能真正地一勞永逸。

3.改進(jìn)瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)施直接針對(duì)貧困人口的扶貧措施。印度反貧困之初，包括土地改革和綠色革命，都存在著一些偏差，富裕階層享受著扶持政策，真正的窮人倒被排斥在政策扶持之外。在我們的扶貧開發(fā)工作中，有些地方有些時(shí)候也或多或少存在著這種“扶富不扶貧”的現(xiàn)象，這就要求我們?cè)诠ぷ髦懈倪M(jìn)扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)施直接針對(duì)貧困人口的扶貧方針政策。

4.制定針對(duì)貧困群體的公共資源分配辦法。公共財(cái)政的陽(yáng)光，大部分播灑在城市居民的身上，印度的“公營(yíng)分配制度”提示我們，在解決絕對(duì)貧困、維持窮人生存方面，國(guó)家財(cái)政應(yīng)該發(fā)揮更多的作用，農(nóng)村居民特別是貧困人口，更應(yīng)該享受國(guó)家給他們提供的醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、營(yíng)養(yǎng)和教育服務(wù)，只有這樣，社會(huì)才能更和諧，人民才會(huì)更安居樂(lè)業(yè)。

[作者簡(jiǎn)介]王建平，男，江西省社會(huì)科學(xué)院副研究館員。

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