【摘要】 目前，以招標方式進行基建工程、設(shè)備及服務(wù)項目采購已在高校得以普遍實施和認可，但在實際操作中由于制度缺失和管理上的漏洞，致使高校資產(chǎn)流失嚴重，財務(wù)風險增大。文章從分析高校招投標及采購活動存在的問題，提出了完善招標采購措施體系的制度建設(shè)，以進一步防范和控制高校財務(wù)風險。

【關(guān)鍵詞】 高校；招標采購；資產(chǎn)流失

隨著國家科教興國戰(zhàn)略的實施和辦學規(guī)模擴大，高校每年投入基本建設(shè)和設(shè)備購置的經(jīng)費少則幾千萬元，多則上億元，高的甚至達到幾億元。目前，在工程建設(shè)招投標和物品采購過程中，由于招標采購環(huán)節(jié)存在的漏洞和管理方面存在的缺陷，使一些承包商和供應(yīng)商高價中標，或在工程建設(shè)過程中，隨意增加工程量，給學校造成巨大的損失。

一、招標采購管理存在的問題及其資產(chǎn)流失的主要表現(xiàn)

（一）在基建工程招投標過程中的違規(guī)操作，導致高校資產(chǎn)流失嚴重

由于基建工作專業(yè)性很強，與社會的聯(lián)系緊密而又廣泛，涉及工程的勘探、設(shè)計、招投標、監(jiān)理、驗收等諸多環(huán)節(jié)，因而常常會產(chǎn)生個別干部或工作人員利用職務(wù)之便收受、索要賄賂，從而出現(xiàn)違規(guī)操作的行為，造成高校直接經(jīng)濟缺失。

1. 不按規(guī)定程序進行招投標

一是不具備招標條件就招標或開工建設(shè)，導致中標金額大于工程概算。按規(guī)定，工程項目達到一定投資額，必須經(jīng)有關(guān)部門審批和核準才能進入招投標程序，但仍有許多高校未經(jīng)項目審批部門審批及核準就進行建設(shè)或無立項批文即招標。

二是應(yīng)公開招標的項目不招標或規(guī)避招投標，在建設(shè)過程中隨意增加工程量。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，工程造價達到一定標準，必須進行公開招投標。為了規(guī)避招投標，有的領(lǐng)導便利用職權(quán)，將工程支解，化整為零，使每項工程都達不到要求，從而可以通過議標的方式指定施工單位。有的學校故意拆分或隱瞞部分工程，僅將部分項目實行招投標，然后在工程建設(shè)過程中，通過工程變更的形式隨意增加工作量。

2. 項目審批部門不依法履職

按規(guī)定，基本建設(shè)項目超過一定規(guī)模，屬于政府的特大項目，一般需要經(jīng)上一級項目投資領(lǐng)導小組討論批準，并進行公開招投標。但有的項目審批部門不依法履職，將需要公開招標的項目核準為自行、邀請招標或不招標，有的只作招標備案。

（二）在大宗物資采購過程中違規(guī)操作，導致高校資產(chǎn)流失嚴重

由于此類采購與商品市場聯(lián)系緊密，市場經(jīng)濟的千變?nèi)f化和復雜性使采購面臨諸如購貨渠道復雜、價格差異較大、質(zhì)量良莠不分以及廠商形形色色的促銷手段等因素，個別當事人在大宗物資采購過程中利用職權(quán)收受賄賂、拿“回扣”，為個人或小集團謀取不正當利益，致使采購價格偏高、成本增大和資源浪費嚴重。一是公開招標比例嚴重不足，招標單位在選擇商家、產(chǎn)品、地域等方面范圍小，專用設(shè)備的生產(chǎn)廠商數(shù)量少，無法形成品牌競爭等，導致最終的采購價格偏高。二是項目建設(shè)缺乏健全的資金投入決策管理機制，特別是對于重大經(jīng)濟政策的制定與調(diào)整權(quán)責不清，對要求高校的貸款項目論證不充分，造成投資決策失誤、資金浪費現(xiàn)象，加重了還本付息的壓力，增大了高校的債務(wù)風險；三是教學儀器設(shè)備采購缺乏計劃性，分散采購、重復采購和盲目采購的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使資源配置不合理、利用率不高，加劇了財務(wù)收支矛盾，降低了資金使用效率。

（三）投標人用不正當?shù)母偁幨侄危ò▏鷺?、串標、掛靠投標等）獲取高額利潤，使學校蒙受損失

1. 暗結(jié)利益同盟。一是投標人串通招標單位謀取投標資格，竊取相關(guān)標底，在評標中打高分等，從而變相抬高工程造價，造成高校直接經(jīng)濟損失。二是投標人串通中介代理機構(gòu)套取標底價格，使投標價格和標底價格相互接近，謀取中標。三是投標人串通招標管理機構(gòu)謀取相關(guān)保密內(nèi)容，套取專家姓名，在評標過程中給投標人所在的公司打高分，使其順利中標。四是投標人之間暗結(jié)同盟。主要表現(xiàn)形式：按潛規(guī)則輪流中標，或相約進行陪標、串標，以謀取高額的利潤空間。

2. 投標缺乏競爭力。招標人為了能采購到自己比較理想、比較熟悉的儀器，在制定技術(shù)指標時往往有針對性。帶有傾向性的技術(shù)指標，使許多潛在的投標人沒有興趣參加投標，缺乏競爭力，導致招標困難。另外，傾向性的技術(shù)指標，實質(zhì)上帶有歧視性，不能體現(xiàn)公平競爭的原則。

3. 合同履行遭遇困難。高校普遍反映在招標過程中以及合同履行中遭遇到種種困難。一是不執(zhí)行施工承包合同。例如，施工承包合同規(guī)定按照招標施工圖并對應(yīng)工程量清單項目內(nèi)容采用綜合單價固定，總價包干形式。但在投標文件制作中，投標人的入圍報價（單價）數(shù)據(jù)計算不準確，不全面。他們?yōu)闋幦I(yè)主在前期多投入，往往會在項目綜合單價清單上做手腳，通常是將隱蔽工程打高價，在露面及收尾工程打低價，最明顯的做法是將基礎(chǔ)部分工程量增大，而電線、門窗部分打低價，到支付工程進度款時，施工方會以低價電線、門窗為理由，與業(yè)主談判，或采取停工，拖延工期的方式逼迫業(yè)主響應(yīng)其所提條件，否則按合同單價購買低廉材料及成品，直接造成高校經(jīng)濟損失。二是非法轉(zhuǎn)包、分包。一些具有施工或總承包一級資質(zhì)的大公司在中標后，便很快將項目轉(zhuǎn)手，導致質(zhì)量下降 。三是隨意增加工程。許多高?；ǜ綄夙椖吭谡兄黧w承包商時，不作考慮，待主體完成后，直接將附屬項目授予主體承包商。例如，校園內(nèi)的道路、非主體建筑。這種做法，雖然可以節(jié)約時間，但畢竟違反了相關(guān)的規(guī)定，也容易產(chǎn)生腐敗。

二、原因剖析

從這幾年招標采購實踐看，內(nèi)控制度失缺、監(jiān)督機制不到位、管理體制多元化、業(yè)主地位的特權(quán)、人員行業(yè)知識低下和招標采購的違規(guī)操作，是導致高校資產(chǎn)流失嚴重，引發(fā)財務(wù)風險的關(guān)鍵性因素。

（一）內(nèi)部控制失缺

內(nèi)部控制制度是高校采購管理的重要手段。由于高校內(nèi)部控制制度的失缺，致使高校有關(guān)人員在采購中收受回扣、基建工程招標出現(xiàn)暗箱操作等情況。

1. 工作機制不規(guī)范。大部分高校招標采購管理工作機制僅停留在學校層面上，沒有設(shè)置工作機構(gòu)，配備專職人員。目前，高校的招標采購管理過于分散或不到位，容易滋生腐敗，不利于加強監(jiān)督和制約。

2. 決策機制不民主。有的高校沒有全面推行校務(wù)公開與陽光操作，學校在安排基建項目、設(shè)備采購等重大事項中，事先不廣泛征求民意，不及時公布信息，不讓職工參與，不邀請紀檢監(jiān)察部門參與重大事項的決策過程，導致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3. 管理制度不健全。不少高校制訂了與采購相關(guān)的規(guī)章制度，為采購工作的規(guī)范化、制度化提供了制度基礎(chǔ)。但由于制訂的制度本身不完善或存在漏洞，有的甚至與法律法規(guī)相悖，或在實際執(zhí)行中不規(guī)范，致使采購工作還存在例如權(quán)利過于集中、缺少監(jiān)管等問題。

（二）監(jiān)督機制不到位

在招投標過程中，監(jiān)督人員無法進行全方位監(jiān)督，主要表現(xiàn)在招投標過程中的介入時間和介入程度。從介入時間上看，紀檢部門通常是在評標階段才真正開始介入監(jiān)督，而且僅僅停留在評標階段上。再加上招標活動信息來源滯后，信息反饋不及時，所以此時介入的監(jiān)督往往流于形式。從介入程度看，招標活動全由職能部門一手操辦，如招標信息的發(fā)布、招標文件的編制、評標專家的選定、合同的簽訂驗收等，當進行評標時，紀檢部門的人員才能參與。這樣會導致招標人員完全可以避開監(jiān)督人員的監(jiān)督，在事前或事后進行違紀違規(guī)操作活動。

（三）管理體制多元化

隨著社會主義市場經(jīng)濟在高等教育領(lǐng)域的逐步推進和高等學校辦學自主權(quán)的逐步擴大，高校的行政管理體制出現(xiàn)了多元化，有中央直屬的“211”工程重點高校，部、省直屬高校，也有省部共建、省市共建高校，由于隸屬關(guān)系和坐落位置不同，使參與招標采購的形式各異。招標采購管理體制不理順，致使部分權(quán)力過于集中，或管理不到位，管理過于分散，容易滋生腐敗，不利于加強監(jiān)督和制約。

（四）業(yè)主地位的特權(quán)

在招投標過程中，一些高校利用業(yè)主地位，人為設(shè)置障礙，干預和影響招標的公平性。一是利用招標單位的預審權(quán)，排斥潛在投標人。部分高校在招標文件中對投標人的資質(zhì)要求比較簡單，一般只規(guī)定投標單位和項目經(jīng)理資質(zhì)，對其他內(nèi)容不作限定。但在實際操作中，招標單位又增加其他條件，如在招標文件之外，要求投標單位作書面承諾，以捐款為由，按中標價的一定比例返還學校，否則不予中標。二是利用招標單位的推薦權(quán)力，使其推薦單位直接成為入圍單位，增大特定單位的中標幾率。三是泄露招標的核心內(nèi)容，使特定的招標人處于絕對的優(yōu)勢，可以一投即中。四是利用業(yè)主代表身份，參加評標委員會進行惡意打分，直接影響評標結(jié)果。

三、完善招標采購措施體系制度構(gòu)想

高校已經(jīng)是一個巨大的經(jīng)濟活動主體，如何才能防止高校職務(wù)犯罪的發(fā)生，有效控制和防范國有資產(chǎn)流失，筆者認為，應(yīng)從以下方面加強：

（一）完善監(jiān)管機制

1. 上下聯(lián)動，建立健全監(jiān)督制約機制。建立主管部門監(jiān)管與社會多方面監(jiān)督制約機制，使高校的基建、采購等易生腐敗環(huán)節(jié)處于內(nèi)部和外部力量的雙重監(jiān)督之下；對招標采購人員的日常工作要加強監(jiān)督，重要的采購行為應(yīng)有兩人以上負責，形成相互監(jiān)督的機制；建立高校領(lǐng)導干部和重點崗位人員廉政檔案制度，定期組織進行考察、監(jiān)督，對有違法違紀苗頭、工作責任心不強、業(yè)務(wù)能力差的人員，及時調(diào)整工作崗位；建立責任追究制，監(jiān)督失職者的責任。

2. 規(guī)范招標采購秩序，健全招標采購機制。高校招標工作應(yīng)參照各級政府歸口財政部門管理的模式，歸口財務(wù)部門負責，設(shè)置招標采購機構(gòu)，配備專職管理人員，編制年度采購預算；對納入政府采購范圍的大宗物品、項目工程和服務(wù)，進行審核，按照政府采購的法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的規(guī)定辦理政府采購申報手續(xù)；負責收集完整的基本建設(shè)項目資料送當?shù)刎斦顿Y評審中心評審；擬定招投標采購領(lǐng)導小組會議計劃，對政府采購規(guī)定限額標準以下的物品、項目工程和服務(wù)按規(guī)定程序校內(nèi)進行招投標。

3. 完善法制教育制度，防漏堵漏。要在高校領(lǐng)導干部進行法制觀念教育，定期組織開展黨員領(lǐng)導干部參觀監(jiān)獄、觀看黨風廉政建設(shè)專題片等反腐法制教育，并針對高校管理人員的心態(tài)，從實際出發(fā)，通過法制講座、崗位培訓、談心等多種教育方式，不斷增強高校管理人員的法律觀念，使其樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀。

（二）推行透明采購

高校凡是采購大宗教育裝備，均應(yīng)實行集中招標采購，學校日常采購應(yīng)由承辦部門作市場詢價，或由承辦人列出采購計劃，報學校領(lǐng)導批準，交學校專職或兼職紀檢監(jiān)察審計人員進行數(shù)量、技術(shù)參數(shù)和采購金額進行審核后，按規(guī)定程序報政府采購，沒有達到政府采購要求的，規(guī)定一定額度以上進行校內(nèi)招標投標，規(guī)定金額以下或不在招標范圍之內(nèi)的項目由審計人員審核數(shù)量和價格后實施，采購一律由使用部門、資產(chǎn)管理部門和審計部門共同采購，防止暗箱操作，防止出現(xiàn)個人說了算和財務(wù)、管理人員既簽合同又自己單獨報賬的現(xiàn)象。在工程建設(shè)方面，應(yīng)大力鼓勵和提倡代建制，通過專業(yè)化隊伍實施建設(shè)管理，實現(xiàn)項目建設(shè)和使用的建、管分離，降低投資成本，提高建設(shè)管理水平和投資效益，從而減少腐敗行為的發(fā)生機率。

（三）切斷招投標流程

在整個招投標過程中某一招標項目是由某個部門從編制標書，招標公告發(fā)布，開標，商務(wù)談判及合同簽訂等全過程操作即為全程投招標。流程切斷是指在招投標環(huán)節(jié)中，為防止人為因素和抑制腐敗的滋生，將整個流程分成若干段，各段由不同人員進行負責叫切斷流程。這種關(guān)系帶有排斥性，但也有共性，其目的都是避免不應(yīng)發(fā)生的事情。流程如何切斷，它的效率如何，會不會出現(xiàn)其它問題等，這需要在實際工作中加以探索，認真處理好它們之間的關(guān)系。

（四）細化政府采購目錄

為進一步規(guī)范政府采購行為，建議政府采購管理部門在編制集中采購目錄時，對高校工程項目、儀器設(shè)備和服務(wù)采購應(yīng)“抓大放小”， 項目和限額標準的確定不但要符合各地的實際情況，也要與政府采購機構(gòu)的運作能力相適應(yīng)，特別要注意按照 《高等學校儀器設(shè)備固定資產(chǎn)分類 》細分確定教學科研設(shè)備的政府采購項目及限額。對于單價高于限額標準的儀器設(shè)備原則上必須納入政府采購，而單價低于限額標準且年采購總量也低于限額標準的儀器設(shè)備可由各個高校根據(jù)自己的采購管理制度自行決定采購方式實施采購，節(jié)約采購成本。

（五）建立民主、科學決策機制

全面推行校務(wù)公開與陽光操作，要以學校工會為基礎(chǔ)，建立學校、院系兩級由學校職工廣泛參與、實施民主監(jiān)督的常設(shè)機構(gòu)，對招標、采購、基建等重要情況事先要充分吸收社情民意，及時公布學校重大決策的相關(guān)信息，利用信息化、網(wǎng)絡(luò)化手段，推進陽光操作。紀檢監(jiān)察部門要參與重大事項的決策過程，并負責對決策運行情況進行隨機檢查，嚴防因決策不民主導致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?！?/p>

【參考文獻】

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[2] 《中華人民共和國政府采購法》. 2003.

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