清順治十八年（1661年），44歲的于成龍被授予廣西羅城縣知縣。當(dāng)時深處大山中的羅城縣還是“蠻荒之地”，瘴癘盛行，榛莽遍野，連縣城都沒有。于成龍到任后，“與民相愛如家人父子”，且“建學(xué)宮，創(chuàng)設(shè)養(yǎng)濟(jì)院”，使羅城縣面貌煥然一新。

于成龍在羅城縣的卓異政聲，為他的仕宦生涯奠定了堅實的第一步。此后，他又在四川、湖北、福建等地輾轉(zhuǎn)為官，成為蜚聲朝野的“天下第一廉吏”。

據(jù)《清史稿·于成龍傳》記載，于成龍在羅城縣的政績之一就是“創(chuàng)設(shè)養(yǎng)濟(jì)院”，這也正是清政府著力推行的仁政之一。早在順治五年（1648年），順治帝就下詔要求“各處養(yǎng)濟(jì)院，收養(yǎng)鰥寡孤獨及殘疾無告之人”，并明確養(yǎng)濟(jì)院沿襲明制，一應(yīng)經(jīng)費(fèi)照舊由政府支出。三年后，朝廷再次諭令各地舊有的養(yǎng)濟(jì)院要照例運(yùn)作，那些沒有養(yǎng)濟(jì)院的地方也要“設(shè)立給養(yǎng)”，并命地方官員“從實稽察，俾沾實惠”。

這樣從順治八年開始，清政府在州縣一級普遍推行養(yǎng)濟(jì)院，并且與地方官員的業(yè)績考評掛鉤。于成龍之所以被上級評議為政績“卓異”，自然也包含他在羅城縣創(chuàng)設(shè)養(yǎng)濟(jì)院、切實執(zhí)行這一國策的作為。

清政府將創(chuàng)辦和管理養(yǎng)濟(jì)院定為推行社會保障的政策之一，并給予高度重視，鮮明地體現(xiàn)出儒家的施政理念。《禮記·禮運(yùn)》中記載孔子的話說：“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜寡孤獨廢疾者，皆有所養(yǎng)。”這成為歷代賢明君主和志士仁人對于理想社會的追求目標(biāo)。而要實現(xiàn)這樣的大同社會，就需要推行仁政，需要實踐《禮記》中所總結(jié)出來的“貴德、貴貴、貴老、敬長、慈幼”這些“治天下”的仁道。

按照孟子的說法，所謂鰥寡孤獨，就是：“老而無妻曰鰥，老而無夫曰寡，老而無子曰獨，幼而無父曰孤”。這些人屬于“天下之窮民而無告者”，不僅是社會救濟(jì)的對象，更是施行仁政所要惠及的群體。早在漢文帝時，朝廷就“賜天下鰥寡孤獨、窮困及年八十以上、孤兒九歲以下布帛米肉各有數(shù)”，將鰥寡孤獨視為國家救濟(jì)的對象，并逐漸形成一項國策。漢成帝建始元年（公元前32年），朝廷甚至規(guī)定對孤、獨、盲者及侏儒，官吏不得擅自征召，獄訟時不需要綁縛，鰥寡無子之人結(jié)為夫婦后，農(nóng)耕不收租，經(jīng)商不征賦。

到南北朝時期，開始出現(xiàn)專門收養(yǎng)鰥寡孤獨者的機(jī)構(gòu)。南齊太子與竟陵王曾“立六疾館以養(yǎng)窮民”。梁武帝曾詔命各郡縣收養(yǎng)“單老孤稚不能自存者”，還在京師創(chuàng)辦“孤獨園”，使“孤幼有歸，華發(fā)不匱”，并且“若終年命，厚加料理”。六疾館和孤獨園的創(chuàng)立，開國家集中收養(yǎng)鰥寡孤獨、貧病無依者的先河。

“矜孤恤窮，敬老養(yǎng)病”的社會風(fēng)氣和施政措施在宋代得到空前發(fā)展。北宋立國之初，即在開封設(shè)立了東、西兩處福田院，后又增設(shè)南、北兩處福田院，每院收養(yǎng)300人，四處福田院共計收養(yǎng)1200多人。此外，北宋還設(shè)置安濟(jì)坊、居養(yǎng)院等慈善機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)名稱各異，但性質(zhì)與功能大體相當(dāng)，后來逐漸合流為養(yǎng)濟(jì)院。

至于養(yǎng)濟(jì)院名稱的出現(xiàn)，最早大概在南宋時期。據(jù)《宋史·趙汝愚傳》記載，趙汝愚曾“捐私錢百余萬創(chuàng)養(yǎng)濟(jì)院”。這個趙汝愚不但是皇室宗親，還是南宋重臣。約40年后，官員兼學(xué)者魏了翁也曾“復(fù)社倉，創(chuàng)義冢，建養(yǎng)濟(jì)院”。南宋淳熙五年（1178年），政府在蘇州重建居養(yǎng)安濟(jì)院，不但對收養(yǎng)人員實行老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、死有所葬的全方位服務(wù)，而且院舍“為屋六十有五，為楹三百有十，為室三十”，規(guī)模之宏大在當(dāng)時首屈一指，設(shè)施也堪稱齊全。

到了明代，收養(yǎng)老幼病殘被作為一項法律制度固定下來?！洞竺髀伞芬?guī)定：“凡鰥寡孤獨及篤疾之人貧窮無親屬依倚不能自存，所在官司應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)者杖六十?！泵骱槲湮迥辏?372年），明太祖朱元璋詔令天下郡縣設(shè)立孤老院（后易名養(yǎng)濟(jì)院）。這樣有明一代，養(yǎng)濟(jì)院幾乎遍布全國各地。

明萬歷十八年（1590年），一個名叫沈榜的湖南人被任命為順天府宛平縣（今屬北京市）知縣。他在公務(wù)之余寫了一本《宛署雜記》。據(jù)此書記載，當(dāng)時宛平縣養(yǎng)濟(jì)院所收養(yǎng)者最多時達(dá)兩千余人。區(qū)區(qū)一縣尚有如此規(guī)模，可見養(yǎng)濟(jì)院在當(dāng)時的興盛。