摘要 新修訂的《水污染防治法》雖然在明確違法界限、規(guī)范企業(yè)排污行為、完善水環(huán)境監(jiān)測網絡、強化事故應急處置等諸多方面有新的突破，但仍存在立法目標偏低、地方政府環(huán)境法律責任和地下水污染防治的監(jiān)管責任規(guī)定不明確、水源保護區(qū)管理制度和補償政策不充分、飲用水源保護區(qū)制度難以惠及農村居民、對違法企業(yè)的懲處力度不徹底、公眾參與的力度不大等值得深思的問題。導致這些問題的原因主要有：水污染防治立法所涉的相關領域技術含量過高、決策者對經濟發(fā)展仍存在顧慮、地方保護主義、環(huán)境責任意識偏弱以及水環(huán)境污染行為的司法監(jiān)督體系混亂等。所幸的是《水污染防治法實施細則》還未頒布，上述一部分問題可以在《水污染防治法實施細則》中加以解決，另一部分內容只有等待修訂此法或者其它法律時加以完善。

關鍵詞 水污染防治：違法界限；公眾參與；環(huán)境責任

中國分類號X197 文獻標識碼 A 文章編號1002-2104(2009)03-0066-04

2008年6月1日施行的《水污染防治法》總結了該法實施20多年來的經驗教訓，提出了許多創(chuàng)新之舉。新修改的《水污染防治法》強化了地方政府的責任；加大了對違法行為處罰的力度；擴大了總量控制范圍；加強了飲用水的法律保護；明確了違法界限；規(guī)范了企業(yè)的排污行為；完善了水環(huán)境監(jiān)測網絡；強化了事故應急處置；嚴格了“區(qū)域限批”；保障了公眾參與?！端廴痉乐畏ā肥且徊糠乐嗡廴尽⒈Ｗo和改善環(huán)境、保障人體健康、保證水資源的有效利用、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要法律。客觀地說，雖然《水污染防治法》“亮點”頻現，但仍存在一些值得推敲、深思的問題。

1 值得深思的問題

概括地說，《水污染防治法》值得推敲、深思的問題主要有：

(1)立法目標偏低、且概念模糊。《水污染防治法》第一條規(guī)定“為了防治水污染，保護和改善環(huán)境，保障飲用水安全，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。從此條文可知“保障飲用水安全”是本法的立法目標之一。眾所周知，讓老百姓喝上潔凈的水本是最基本的人權，而《水污染防治法》將飲用水安全作為立法目標，值得推敲，它給人有立法目的過低的嫌疑。另一方面飲用水安全涉及水源安全、供水安全等多方面，要解決這些方面的問題僅憑一部法律和一個部門(環(huán)保部門)是解決不了的?！端廴痉乐畏ā返牧⒎ㄖ攸c應該放在水污染防治方面，因此，“保障飲用水安全”更換為“保障水源安全”更為合適。

(2)對違法企業(yè)的懲罰力度不夠。《水污染防治法》雖然提高了罰款額度，加大了對違法行為的懲罰力度，但其中并沒有規(guī)定“按日計罰”措施，這無疑會對將來《水污染防治法》的實施效果和水污染防治工作產生消極影響。很多企業(yè)寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導致惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等持續(xù)性環(huán)境違法行為大量存在，嚴重損害環(huán)境法制的應有威嚴。另外，《水污染防治法》規(guī)定因不可抗力造成水污染損害的，免予承擔賠償責任。這樣的免責規(guī)定對受害者不公平，因為即使是不可抗拒的自然災害發(fā)生作用，如果沒有企業(yè)的排污行為，也就沒有受害者的利益損害結果。

(3)未明確規(guī)定地方政府的環(huán)境法律責任。雖然《水污染防治法》在一些條文中設定了政府保護水環(huán)境的責任，規(guī)定了將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容等。然而，這些規(guī)定只是針對一些政府和政府的領導執(zhí)行《水污染防治法》時由于措施不力、執(zhí)行不到位、導致目標未能實現的行政責任，對于一些政府和政府的領導未履行職責或履行職責不到位以致水環(huán)境質量未達標時，應該追究誰的責任?追究責任的范圍如何?責任的種類和形式如何?對此，《水污染防治法》卻未涉及。

(4)未明確規(guī)定對地下水污染防治的監(jiān)管責任。雖然《水污染防治法》第二條明確將地下水保護納入了水污染防治的范疇，但是，綜觀整部法律，它只提出了地下水保護的一般原則，既沒有具體明確地下水環(huán)境保護的責任劃分，也缺乏地下水環(huán)境保護的具體內容。目前，我國的地下水管理與保護涉及多個部門，各管理部門的管理權限不僅有交叉重復的地方，而且地下水污染防治的監(jiān)督管理的責任分工也不明確，各管理部門之間又缺乏有效的綜合協(xié)調機制，人為地將一種資源的開發(fā)利用與保護割裂開來，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監(jiān)管責任無法明確。

(5)飲用水水源保護區(qū)管理制度仍待完善?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，國家建立飲用水水源地保護區(qū)制度，對飲用水水源和其它特殊水體予以保護，這是對水源地水質保護的一個重要突破。但是，這些規(guī)定比較抽象，實踐中將難落實到位。目前，飲用水源地的保護立法及標準制定仍嚴重滯后。迄今沒有一部專門針對飲用水源地保護的法律法規(guī)，致使飲用水源地保護管理不規(guī)范，各地對飲用水源地的管理要求和管理水平也不完全一致，部分地區(qū)對飲用水源地未能實施有效保護。另外，跨行政區(qū)域的水污染糾紛也會影響飲用水安全，但目前只能由有關地方政府或共同上級政府協(xié)調解決，這種選擇容易滋生扯皮現象，造成問題久拖不決，另外按什么標準、什么尺度來解決糾紛，這些都是立法空白。

(6)未明確規(guī)定飲用水水源保護區(qū)區(qū)域補償政策。保護好水源地生態(tài)環(huán)境不受污染，靠行政指令只能解決短期表面的問題，不給予落后地區(qū)任何的補償，不能達到雙贏。在城鎮(zhèn)地區(qū)享受小康生活的同時，也應給予為此付出一定代價的地區(qū)以資源補償?；诖苏J識，《水污染防治法》第七條對水環(huán)境生態(tài)保護補償進行了規(guī)定。較之1996年修訂的《水污染防治法》，這的確是一大創(chuàng)新。不過，實踐中這樣的規(guī)定靈活性大、難以得到有效地執(zhí)行。目前存在的問題是，這些原本屬于保護區(qū)域內的居民的補償款，實際上卻補給了政府部門。國有資源部門化，農民卻成了冤大頭，不能實現責權利平等。怎樣補償，按什么標準補償，補給誰?按什么程序補償?這些水資源補償政策應該有更加細化的標準，并將其寫進法律，以保證水源地生態(tài)保護區(qū)內的農民生活水平不因現狀的改變而下降。

(7)飲用水源保護區(qū)制度難以惠及農村居民。雖然從《水污染防治法》第三條的內容中可以看出，立法者已經意識到了農業(yè)面源污染的嚴重問題，但是，在水污染防治的整個制度安排方面，專門針對農村面源污染控制的條文較少，保障農村飲用水源或者農村飲水安全的專門制度卻沒有。十分明顯，《水污染防治法》中飲用水源保護區(qū)制度旨在解決城鎮(zhèn)飲用水的保護問題，對于3億多農村人口的飲水安全卻難以覆蓋，這樣的法律規(guī)定，明顯與國家提出的到2020年完全解決中國農村飲水安全問題的目標還有相當的距離。

(8)公眾參與的力度不大。1996年修訂的《水污染防治法》中被特別強調的制度是“公眾參與環(huán)境影響評價制度”。這項制度旨在保障公民參與環(huán)境的保護和監(jiān)督，以確保建設項目對環(huán)境的影響被公眾所接受。此次頒行的《水污染防治法》中類似的法條已被刪除，有關公民權利的內容只有一個條款，即：“任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉”。不難看出，這是對公民保護水環(huán)境的權利和義務的規(guī)定。但是，如果公民發(fā)現違法現象并欲檢舉時，就會涉及公民去哪里舉報的問題。并且對于舉報的內容，有關部門還需要時間核實，然后才能采取相關的執(zhí)法行為，在這段核實排污的時間內，違法排污行為卻仍在繼續(xù)。在水污染極其嚴重的當今，不能給違法行為留有時間。因此，只賦予公民檢舉的權利是不夠的，還需要賦予及時制止的權利。在水污染極其嚴重的當今，才能給違法行為留有時間。

2 問題形成的原因

《水污染防治法》存在問題的原因主要有以下幾點：

(1)水污染防治立法所涉的相關領域技術含量高。從水污染的產生、擴散、監(jiān)測到治理的整個過程來看，它已經同人與人之間的行為有著本質上的差別，人們無法單純地借助法學理論去規(guī)范這樣的社會行為。比如，對于水體污染的監(jiān)測，必須借助先進的技術手段才能準確地確定目標水體是否被污染。對于大面積長時間的水體非點源污染，必須要利用GIS技術才能檢測。另外，在環(huán)境訴訟過程中，水體污染程度，是基本的證據之一。如何公平、公正地獲取這些證據，也要依仗于科學的標準。在《水污染防治法》中設定了許多技術性較高的條款，諸如監(jiān)測標準、水質標準、水環(huán)境容量等規(guī)范。這些規(guī)范都是從環(huán)境科學的研究成果和環(huán)境保護實踐中，由技術規(guī)范上升而來的?？萍己扛?、立法中難以把握、固定，這也許是《水污染防治法》存在問題的主要原因之一。

(2)決策者對經濟發(fā)展仍存在憂慮?！端廴痉乐畏ā窙]有采用“按日計罰”措施，最主要的原因是決策者對經濟發(fā)展影響的憂慮，認為“按日計罰”的措施將會對企業(yè)的經濟效益產生重大的負面影響，如果巨額罰款致使排污企業(yè)無法生存，就會造成一些人就業(yè)困難的問題，從而影響社會的安定團結。應當承認，“按日計罰”可能會對違法企業(yè)的發(fā)展產生較大影響，甚至會使得一些嚴重污染的企業(yè)不得不因無法承受高額的罰款而倒閉。但必須明確的是，積極治理污染并達標排污是企業(yè)一項義不容辭的法律義務，只有在此基礎上賺取利潤才是合理合法的。如果企業(yè)嚴格遵守環(huán)境法律、法規(guī)的規(guī)定，“按日計罰”措施是不會對其產生任何負面影響的。而且，環(huán)境污染會導致企業(yè)與人民群眾之間的大規(guī)模糾紛和沖突，嚴重影響社會安定。雖然“按日計罰”可能造成個別企業(yè)倒閉，但更多的企業(yè)會選擇守法，從而形成全社會守法的良性循環(huán)。

(3)地方保護主義是環(huán)境執(zhí)法的最大障礙。目前出現的各種資源環(huán)境問題中，違法主體逐步由企事業(yè)單位轉向政府的行政違法。一些地方政府的主要決策者仍在盲目追求GDP增長，把政績留給自己，把污染留給社會，把治理留給下一任政府，地方保護主義已成為當下環(huán)境執(zhí)法的最大障礙。因此，遏制水污染除了加重對企業(yè)的經濟重罰，罰得讓它破產關閉之外，還必須強化行政問責制，加大對責任者的行政處分和刑事追究的力度。

(4)環(huán)境責任意識偏弱。“偷排”污水的行為就是一種最典型的企業(yè)缺乏環(huán)境責任意識的違法行為。實踐中，常常會遇到像廣東東莞福安防治印染有限公司這樣的企業(yè)，它們添置了污水處理設施，向有關部門申報了排污，也有在線監(jiān)測設施，還做了環(huán)評、領了排污許可證，總之，需要辦理的排污手續(xù)和程序都做到了。可是，這些企業(yè)的領導和員工根本不利用污水處理設施，不斷地實施“偷排”行為，污水處理設備作為了應付環(huán)保部門檢查的一種擺設。

(5)水環(huán)境污染行為的司法監(jiān)督體系混亂?！端廴痉乐畏ā啡詻]有建立一套科學有效的司法監(jiān)督體系。目前行政機關管轄下的地方環(huán)境部門，仍然是環(huán)境監(jiān)管的“紙老虎”。雖然實行環(huán)境保護部門的“垂直管理”并不是《水污染防治法》所能解決的問題，但是，因其在水污染治理中的重要作用，應該期待其能夠在這方面做些努力與嘗試。例如，可以責令地方行政部門必須制定水環(huán)境監(jiān)察計劃、追究水污染事故中行政部門不作為的責任和直接賦予地方環(huán)境管理部門直接關停污染企業(yè)的權利等規(guī)定來加強司法監(jiān)督，保障《水污染防治法》高效運行。

(6)現行體制下相關部門的職責與權力仍未明晰。權利和義務貫穿于法律現象邏輯聯(lián)系的各個環(huán)節(jié)、法的一切部門和法律運行的全部過程。事實上，在現有的行政體制下眾多環(huán)境行政主體中占有重要地位的環(huán)境保護行政主管部門，在許多省、市和縣級政府，都是事業(yè)單位。它們依靠的主要是行政事業(yè)經費，征收的一部分排污費也用于其組織建設和能力建設上。它們手中自由支配的資金不太多，在使用行政指導手段時主要依靠技術指導。環(huán)保部門職責與權利不對等，職責大但權利小的現象直接阻礙了《水污染防治法》的有效運行，正是由于這種現象的普遍存在，使得《水污染防治法》沒有從本質上解決這個問題。

(7)公民參與意識不強，公眾參與環(huán)境管理的時機尚不成熟?！端廴痉乐畏ā窙]有導入環(huán)境公益訴訟制度，其一部分原因就是目前公眾缺乏必要的環(huán)境法律知識，對環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)境聽證會制度的了解不夠充分，不能夠合理正確地行使自己的權利。例如，公眾參與已納入《環(huán)境影響評價法》中，但經常出現一些尷尬的情形：一些參與項目聽證公民沒有認真地查閱環(huán)境影響報告，而是聽信傳言，錯誤地行使自己的權力，結果使一些本應實施的項目得不到正常建設。但是，這些均不應成為《水污染防治法》回避公眾參與的理由，如何在現在的情況下最大程度地保證公眾能夠參與到水污染防治中來，應是其解決的重要問題之一。

3 解決問題的建議

《水污染防治法》修訂工作剛剛結束，要在短時間內再次修訂此法不太可能，所幸的是《水污染防治法實施細則》還未頒布，筆者認為：上述一部分問題還可以在《水污染防治法實施細則》中加以解決，另一部分內容只有等待修訂此法或者其它法律時加以完善。

(1)確立行政問責制，完善地方政府的環(huán)境法律責任。制定《水污染防治法實施細則》時應盡可能地考慮導入行政問責制，從問責對象、主體、范圍、責任種類和形式、問責程序五個方面來加以考慮。對造成重大污染事故的決策官員，除了撤職罷官外，還應該依法追究其刑事責任。盡快改變目前行政問責雷聲大雨點小，刑事追究“刑不上大夫”的尷尬處境。

(2)明確不可抗力的免責標準。建議《水污染防治法實施細則》增補不可抗力的免責標準：一是必須完全屬于不可抗力造成的損害，致害人才可以免責，倘若夾雜了其他人為的因素便不能免除致害人的責任；二是必須及時采取合理措施，否則仍要對損害以及擴大的損害進行賠償。這兩個標準必須同時具備，行為人才可以免責。

(3)設計類似于“按日連續(xù)處罰”條款。要想徹底整治違法行為，一要在處罰款額度方面更進一步細化，可以在《水污染防治法實施細則》中建立類似于“按日連續(xù)處罰”制度。二要對某些惡意環(huán)境違法行為人應當適應《治安處罰條例》，對其采取行政拘留措施。

(4)盡快出臺《飲用水源地保護條例》。建立快速、合理有效補償飲用水源地農民的損失的機制，加強飲用水水源地保護區(qū)里面的管理、監(jiān)控，進一步細化《水污染防治法》中有關飲用水源地保護的法律條文，使其更具有操作性和可執(zhí)行性。

(5)增設“環(huán)境公益訴訟”?？稍谛抻啞睹袷略V訟法》、《環(huán)境保護法》等法律時，增設“環(huán)境公益訴訟”，允許社會團體、環(huán)保NG0組織對污染者和不履行法律職責的行政機關提起公益訴訟，也就是說，沒有受到水污染損失的公民或組織也應該可以成為原告。

(6)賦予環(huán)保部門“行政強制執(zhí)行權”。很多水污染事情都很緊急，環(huán)保部門在制作行政處罰時，通常責令某企業(yè)關閉排污口，企業(yè)不執(zhí)行，環(huán)保部門無權強制執(zhí)行。若環(huán)保部門只能申請人民法院強制執(zhí)行，一年半載還得不到解決。因此，在修訂《行政訴訟法》、《環(huán)境保護法》等法律時，建議賦予環(huán)保部門“行政強制執(zhí)行權”。

(7)確立公眾參與環(huán)境保護的權利。A，在立法活動中，涉及到公民、法人或其他組織的權益時，應給予利害關系人發(fā)表意見的機會，同時還要廣泛聽取公民的意見，充分了解公民的意愿，在廣泛聽取各種意見的基礎上集思廣益、正確決策。B，鼓勵公民支持公益訴訟。c，賦予有可能遭受水污染損害的當事人有起訴的權利。

(編輯：李琪)