摘要：土地出讓金，作為一種土地收益，在調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)供求、建立土地儲(chǔ)備制度、充實(shí)政府財(cái)政收入、增強(qiáng)國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)調(diào)控能力等方面，發(fā)揮了積極作用，但是由于我國(guó)土地出讓金管理存在諸多問題，使得其作用受到一定的限制，也一定程度上誘發(fā)了其他深層次矛盾。因此，研究土地出讓金管理存在的問題，分析愿意及對(duì)策具有重要的意義。

關(guān)鍵詞：土地出讓金;問題;措施

2007年，我國(guó)招拍掛出讓土地面積為11.53萬公頃、總價(jià)款達(dá)到9551億元，占到了當(dāng)年全國(guó)土地出讓總收入的80%。據(jù)此推算，2007年全年的土地出讓總收入約為1.2萬億元。相比2007年，2008年下降幅度超過20%，但2008年全國(guó)大、中、小城市土地出讓金相加金額也將超過9000億元，土地出讓金已成為地方政府的一塊重要收入。審計(jì)署2007年對(duì)北京等11個(gè)城市及其所轄28個(gè)縣（市、區(qū)）2004—2006年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金征管情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)減免出讓金47.88億元，違規(guī)使用出讓金83.73億元，欠收挪用被征地農(nóng)民社保資金51.17億元，規(guī)范土地出讓金管理已經(jīng)刻不容緩。

一、土地出讓金的概念界定和理論基礎(chǔ)

1.土地出讓金的概念界定

一直以來，我國(guó)的土地出讓金都沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的定義，由此導(dǎo)致各地在實(shí)踐中對(duì)“土地出讓金”理解和使用出現(xiàn)混亂，這是我國(guó)土地出讓金制度的主要弊端之一。根據(jù)對(duì)相關(guān)理論與實(shí)踐的研究，本人認(rèn)為，土地出讓金，又稱國(guó)有土地使用權(quán)出讓金，是國(guó)有土地一定年限內(nèi)批租使用時(shí)交納的包括地租和全部土地成本在內(nèi)的總價(jià)款，或在土地出讓（包括招拍掛和協(xié)議出讓方式）時(shí)繳納，或是在以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置原劃撥方式獲取的土地使用權(quán)時(shí)必須補(bǔ)交的總價(jià)款。這里的土地出讓金總價(jià)款包括土地所有權(quán)收益、土地投資收益、土地管理收益和土地建設(shè)與保護(hù)補(bǔ)償，是各類土地價(jià)值在社會(huì)管理中的體現(xiàn)。

2.土地出讓金的理論基礎(chǔ)

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)由權(quán)能和利益兩部分構(gòu)成。土地所有權(quán)、土地市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地使用權(quán)三項(xiàng)權(quán)能構(gòu)成我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容，這“三權(quán)”的分離組合形成了不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又會(huì)形成相應(yīng)的土地利益分配格局。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)是，一方面土地所有權(quán)高度集中而缺乏明確的人格化代表，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源無序配置；另一方面，土地使用權(quán)分屬于不同的利益主體，權(quán)責(zé)利不對(duì)稱，加深了農(nóng)村土地所有權(quán)的虛化。土地產(chǎn)權(quán)理論為出讓金的存在提供了理論依據(jù)，用地單位使用國(guó)有土地必須向國(guó)家交納土地使用權(quán)出讓金。土地產(chǎn)權(quán)理論要求出讓金必須是土地市場(chǎng)價(jià)格，以體現(xiàn)和反映土地使用權(quán)的價(jià)值，并符合市場(chǎng)供求規(guī)律，充分體現(xiàn)和保障國(guó)家作為土地所有者的權(quán)益，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。因此，土地產(chǎn)權(quán)理論是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，出讓金產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)交易的結(jié)果。

二、土地出讓金管理存在的主要問題

自1987年我國(guó)出現(xiàn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓金（以下簡(jiǎn)稱出讓金）這一新的土地使用收費(fèi)方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，盤活了全國(guó)的土地資源，給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響。與此同時(shí)，隨著出讓金收入規(guī)模的日益增大，及其在地方政府預(yù)算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。

1.出讓金帶來的豐厚財(cái)政收入，誘發(fā)了地方政府的短期行為

大量賣地和圈地，一次性收取40－70年的出讓金，為地方政府充實(shí)財(cái)政收入提供了機(jī)會(huì)，現(xiàn)屆地方政府就可能運(yùn)用各種手段擴(kuò)大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后各屆政府無法實(shí)現(xiàn)收益共享。這種“寅吃卯糧”的做法，既有悖于“代際公平性”，又有損于土地資源使用的有效性。

2.出讓金收益分配機(jī)制不合理，影響土地出讓整體效益

用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法低價(jià)征地，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法高價(jià)出讓，客觀上形成了多占地多得益的機(jī)制，既誘發(fā)了地方政府批地賣地的沖動(dòng)，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補(bǔ)償費(fèi)，遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民的權(quán)益損失，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補(bǔ)償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發(fā)和土地開發(fā)，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量就業(yè)無門、社保無份的失地農(nóng)民，農(nóng)村建設(shè)也嚴(yán)重缺乏資金投入。在工業(yè)化和城市化過程中，農(nóng)民并沒有充分分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)二元分割的體制裂痕在繼續(xù)擴(kuò)大。

3.土地出讓金制度不完善，易引發(fā)出讓金流失和官員尋租

土地要素的非完全市場(chǎng)化使政府在征地供地過程中居于主導(dǎo)地位，而征收的出讓金又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，導(dǎo)致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對(duì)應(yīng)的是官員尋租和腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)?，F(xiàn)有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動(dòng)提供了巨大利益空間和權(quán)力發(fā)揮作用的活動(dòng)空間，涉及土地的腐敗案件數(shù)量多，涉及金額大，涉案人員職務(wù)高，而且容易發(fā)生窩案、串案。

三、規(guī)范土地出讓金管理的幾點(diǎn)措施

1.土地出讓金全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理

嚴(yán)格按照《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)[2006]100號(hào)），將政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，都作為國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算管理。具體做法是收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過地方基金預(yù)算管理從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”，在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬，核算土地出讓收支情況。

2.明確土地出讓金范圍，確保應(yīng)收盡收

一是明確土地出讓金是政府以出讓等方式配置國(guó)有土地使用權(quán)取得的全部土地價(jià)款，包括土地補(bǔ)償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三部分。二是明確土地出讓收入的范圍包括五種土地價(jià)款、土地租金收入等全部國(guó)有土地有償使用收入、劃撥土地的征地補(bǔ)償費(fèi)和拆遷補(bǔ)償費(fèi)（不含征地管理費(fèi)）等一并納入土地出讓金管理。三是在征收的過程中要嚴(yán)格禁止以“招商引資”、“舊城改造”、“國(guó)有企業(yè)改制”、“以土地?fù)Q項(xiàng)目”、“以租代征”等各種名義減免土地出讓金。

3.規(guī)范土地出讓金支出范圍，突出強(qiáng)調(diào)保護(hù)失地農(nóng)民利益

嚴(yán)格按照土地出讓金使用范圍規(guī)范資金支出：一是征地和拆遷補(bǔ)償支出；二是土地開發(fā)支出；三是支農(nóng)支出；四是城市建設(shè)支出；五是土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。從提高征地補(bǔ)償費(fèi)、建立補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放公示制度，增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放透明度、改革補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放方式、建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度四方面切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.健全土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度

切實(shí)加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理，建立健全土地儲(chǔ)備成本核算制度，嚴(yán)禁擠占、挪用土地儲(chǔ)備資金。財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金預(yù)算，確保土地出讓收入全額繳入國(guó)庫(kù)，嚴(yán)格按照批復(fù)預(yù)算支出各項(xiàng)資金；建立土地出讓收入定期對(duì)賬制度，對(duì)應(yīng)繳國(guó)庫(kù)、已繳國(guó)庫(kù)和欠繳國(guó)庫(kù)土地出讓收入數(shù)額進(jìn)行定期核對(duì)，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤；健全報(bào)表核對(duì)機(jī)制，財(cái)會(huì)部門要會(huì)同國(guó)土資源管理部門、人民銀行機(jī)構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表及分季收支統(tǒng)計(jì)明細(xì)報(bào)表體系，統(tǒng)一收支口徑，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及時(shí)、準(zhǔn)確；加強(qiáng)土地出讓金核算管理。土地儲(chǔ)備部分應(yīng)按出讓和收儲(chǔ)地地塊建立出讓金收支臺(tái)賬，分清每宗地塊土地出讓金、土地開發(fā)費(fèi)用、業(yè)務(wù)費(fèi)用和土地凈收益。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備部門的臺(tái)賬報(bào)表及時(shí)審查核對(duì)出讓土地開發(fā)費(fèi)用和土地出讓費(fèi)；建立國(guó)有土地收益基金，實(shí)行分賬管理，合理控制土地儲(chǔ)備規(guī)模，降低土地儲(chǔ)備成本，避免“寅吃卯糧”，保障土地收益的延續(xù)性；財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)違約金的管理，凡土地使用者不按時(shí)足額繳納土地出讓收入的，按日加收違約金額1‰的違約金，違約金應(yīng)隨同土地出讓收入一并繳入國(guó)庫(kù)；土地前期開發(fā)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，嚴(yán)格控制成本支出，可通過政府采購(gòu)公開招標(biāo)的方式選擇評(píng)估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低采購(gòu)成本；

5.強(qiáng)化土地出讓收支監(jiān)督管理

首先，利用衛(wèi)星圖片等信息化手段監(jiān)控土地違法違規(guī)行為，實(shí)施土地違法問責(zé)制，建立共同責(zé)任機(jī)制。其次，建立一支穩(wěn)定的，高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。財(cái)政部門、國(guó)土資源管理部門、銀行機(jī)構(gòu)以及審計(jì)機(jī)關(guān)要建立健全對(duì)土地收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強(qiáng)化對(duì)土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)，支出嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，土地出讓收支情況要按照規(guī)定程序向同級(jí)人民政府報(bào)告，政府依法向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，接受人大監(jiān)督。最后，建立土地出讓金審計(jì)制度。審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)土地出讓金收支實(shí)行定期或經(jīng)常性的審計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，維護(hù)國(guó)家和人民的利益。

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