摘要：20世紀以來，我國進入了城市化快速發(fā)展階段，農(nóng)地非農(nóng)化的規(guī)模和速度都在急劇增長。在這個過程中，各種問題也相繼產(chǎn)生，各種問題的焦點都集中于農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益的分配上。如何實現(xiàn)增值利益的分配問題以妥善解決由此引發(fā)的各種社會問題，構建和諧的人地關系與和諧的社會，確保社會主義市場經(jīng)濟的建立和完善是本文的寫作關鍵。本文將通過對農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益的形成原因和現(xiàn)狀進行分析，得出農(nóng)地非農(nóng)化增值收益現(xiàn)存的問題以及解決的對策。

關鍵字：農(nóng)地非農(nóng)化增值收益;征地補償;利益

一、農(nóng)地非農(nóng)化增值收益形成原因

1.農(nóng)地非農(nóng)化的投資性增值

非農(nóng)化投資性增值是指將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地后，對土地進行投資而引起的土地增值。從價值的表現(xiàn)形式來看，土地投資性增值增加的是土地的資本價值，從地租的角度來看，土地所有者、使用者的投資構成了級差地租Ⅱ，這一部分的增值收益也就相當于是級差地租n的資本化。轉(zhuǎn)非前的農(nóng)用地一般都是生地，是未形成任何建設條件的土地，要作為真正意義上的城市建設用地除了要具有一定的空間位置以外，還必須對土地進行投資開發(fā)使其具有城市土地的功能特性。這些新增加的投資的作用在于增加土地的功能，提高土地的利用效率。按照地租理論的觀點，新增投資能夠使土地在今后的使用中給土地使用者帶來更多的超額利潤。這些超額利潤中的一部分將轉(zhuǎn)變?yōu)榧壊畹刈猗?，級差地租Ⅱ資本化后就成為了土地增值收益。

2.農(nóng)地非農(nóng)化的輻射性增值

輻射性增值是指除土地所有者、使用者以外的社會性投資，如國家、企事業(yè)單位等在某宗土地周圍一定范圍內(nèi)土地上的投資，由于該地產(chǎn)生的輻射作用而使其增值。雖然土地的產(chǎn)權主體并沒有對其土地進行任何的投資活動，但由于相鄰土地乃至周圍更遠的土地上進行了投資改良，由于土地的外部性，產(chǎn)生了輻射性作用，使其的配套設施、交通條件、環(huán)保條件等得到了改善，因而產(chǎn)生了增值收益，這也可以看作是間接性投資而帶來的增值。因此可以說，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，對某一地塊而言，其相鄰土地、周圍土地或更遠的土地上的基礎設施建設或土地附屬物建設產(chǎn)生的功能會輻射到該地塊，從而提高這塊土地的利用能力和經(jīng)濟效益，提高其級差地租的水平，進而引起土地的增值。

3.市場供求關系變化引起土地增值

農(nóng)用地轉(zhuǎn)非以前，對農(nóng)用地的需求主要是來自對其生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的需求，而當農(nóng)產(chǎn)品收獲以后，便與土地失去了天然的聯(lián)系，在實物形態(tài)上發(fā)生了分離。而作為建設用地，對它的需求也是一種引致需求，是為了獲得在土地上投資發(fā)展的權利，也并非土地本身，但是相對農(nóng)用地來說，這類需求要直接許多。近幾年來，由于住房分配制度改革和居民收入水平提高，房地產(chǎn)市場能量被不斷釋放，城市房地產(chǎn)開發(fā)大量興起，對建設用地的需求不斷增加，使得土地價格上漲。城市建設用地的需求己經(jīng)達到了一個比較高的水平，所以一旦非農(nóng)化完成，原來的農(nóng)地作為建設用地進入土地市場，原農(nóng)地的需求被建設用地的需求所替代，土地的價格也隨之上漲幾倍、幾十倍。

二、農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)狀

1.農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織被排除在增值收益分配之外

農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟組織獲得的是按照被征收土地的原用途所給予的補償，補償?shù)脑瓌t是保證被征地者的生活水平不因土地被征用而下降。但是按照國家土地補償標準——土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍，以及被征用土地上的附著物和青苗的補償標準?？梢钥闯鲛r(nóng)民和農(nóng)村集體組織是被排除在農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配之外的。目前的補償實際上只體現(xiàn)了對土地資源屬性的補償，實際上農(nóng)用土地一旦轉(zhuǎn)成建設用地以后，其價格就會很快上漲，依現(xiàn)行補償方式，農(nóng)民是拿不到上漲的那部分土地價格的。征用時以農(nóng)地年產(chǎn)值確定價格，出讓時按照土地建設用途確定價格，使地方政府擁有巨大的牟利空間，這對農(nóng)民是不公平的。

2.地方政府從土地出讓金中獲取大部分增值收益

土地使用權出讓金是土地批租時一次性收取的費用，即為土地有效年限的使用價格。政府從土地出讓金中所獲得的增值收益，應為土地出讓純收益，即扣除了土地征用中的各種補償費、政府規(guī)費和政府投入土地的前期開發(fā)費用后的余額。從數(shù)量上看，土地出讓金的規(guī)模在日益擴大。土地供應的壟斷，使政府能夠在土地收購、整理、管理等成本的基礎上，加上穩(wěn)定的利潤對外轉(zhuǎn)讓土地使用權，使土地經(jīng)營成為穩(wěn)賺不賠的生意。而將農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途方面的壟斷，則使政府能夠穩(wěn)獲由于工業(yè)化和城市化發(fā)展而產(chǎn)生的土地價值增值。

3.城市土地使用者低價購買土地使用權，分享增值收益

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟成分多樣性，投資主體多元化，越來越多的其他經(jīng)濟成分的投資主體投身于房地產(chǎn)開發(fā)中，他們要獲得開發(fā)的土地，就需要在土地出讓市場上從政府手中購得土地使用權。具體來看，主要有房地產(chǎn)開發(fā)商和其他土地使用者。通過土地開發(fā)或修建建筑物所獲得的利潤，也包括土地增值收益。此外，城市土地使用者的投資，往往能夠享受到政府招商引資的優(yōu)惠政策，因為中央政府為了社會總效益的不斷提高，他要求地方政府促進經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，并以此作為考核地方政府和領導干部政績的重要指標。因此，一些本該屬于土地出讓金的一部分增值收益卻成為了用地者的超額利潤，使他們無償?shù)卣加辛宿r(nóng)地非農(nóng)化的增值收益。

三、土地增值收益分配的建議與對策

1.征地環(huán)節(jié)

征地環(huán)節(jié)需要解決的主要問題是失地農(nóng)民的問題。大量失地農(nóng)民的產(chǎn)生是城市化的必然現(xiàn)象，問題的關鍵是如何幫助失地農(nóng)民解決面臨的問題，消除他們的后顧之憂，改革措施應該主要體現(xiàn)在征地補償和安置等方面。

首先，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的收益分配主要體現(xiàn)為征地補償，關于補償標準的改革，特別是產(chǎn)值的測算方法問題，國家相關部門一直都在進行有益的嘗試，要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，以統(tǒng)一年產(chǎn)值標準為基數(shù)，同時綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、居民生活水平、被征地農(nóng)民社會保障需要等其他條件，確定補償倍數(shù)，計算征地補償費用。

其次，改革要以人為本，除了要保證失地農(nóng)民的現(xiàn)有的生活水平以外，更要考慮他們的長遠發(fā)展。因此，必須對失地農(nóng)民今后的社會保障和就業(yè)作出合理的安排。失地農(nóng)民的社會保障主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障等項目。在農(nóng)村社保目前尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，可以通過國家、集體、個人及征地單位四方主體共同籌措資金，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。并要完善失地農(nóng)民再就業(yè)機制。農(nóng)民不能充分就業(yè)，這是影響我國農(nóng)村穩(wěn)定的一個隱患。可以說，促進征地農(nóng)民就業(yè)是順利推進城市化和工業(yè)化進程，保持社會穩(wěn)定的關鍵。因此，應該進一步提出若干促進征地農(nóng)民就業(yè)的政策措施。

2.供地環(huán)節(jié)

在供地環(huán)節(jié)，政府通過出讓或者劃撥的方式將經(jīng)過一定開發(fā)的土地的使用權讓渡給城市土地使用者，政府和開發(fā)商通過土地出讓金、稅收和利潤等形式參與了農(nóng)地非農(nóng)化增值收益的分配，針對前一章所分析的現(xiàn)分配制度所存在的一些問題，筆者提出以下改革建議。

(1)完善土地使用權的出讓方式，保證增值收益不被流失，同時兼顧社會效益的發(fā)揮

供地環(huán)節(jié)本身是一個土地使用權交易的過程，完善的市場體制是公平交易的基礎，完善的市場法規(guī)是確保農(nóng)地非農(nóng)化增值收益不被流失的保證。土地使用權的出讓，要嚴格實行“招拍掛”制度，對于大規(guī)模、成片開發(fā)，特別是要優(yōu)化土地布局的土地，特別是政府重點工程、經(jīng)濟適用房等項目，更適用招標的方式，且不應該一味地以“價高者得”為原則，應采用綜合的評標機制，成立由房屋管理部門、規(guī)劃部門、土地行政主管部門等有關部門聯(lián)合成立的專家評標小組，由各部門專家對競標單位進行綜合評標確定中標者。這樣做，充分體現(xiàn)土地資源的價值，同時也使地方的建設資金得到保障。對市級政府而言，通過提高土地出讓“招拍掛”的比例，也能在土地收益分配比例有所下降的情況下實現(xiàn)土地收益的實際增加，而且對提高土地集約度利用效率也有促進作用。

(2)從稅費上調(diào)節(jié)增值收益

土地稅收被認為是迄今為止最有效和最重要的收取土地增值收益的手段之一，土地征用中的稅費是政府部門向土地的供需雙方收取的土地收益，這也是政府調(diào)控土地非農(nóng)化配置的重要經(jīng)濟手段。完善土地稅費體系，進一步強化其政策功能，促進土地政策全局性、戰(zhàn)略性目標的實現(xiàn)。首先，在加強耕地占用稅征收管理的同時，調(diào)整耕地占用稅稅額和稅率，提高耕地占用稅征收標準，將稅額標準與耕地保護級別相掛鉤，對占用基本農(nóng)田的要特別提高征稅稅額。其次，根據(jù)地區(qū)差異、農(nóng)用地等級和保護級別，制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準，制定和完善有關耕地開墾費使用、轉(zhuǎn)移、管理和監(jiān)督的具體辦法，使其在調(diào)節(jié)耕地占補平衡方面發(fā)揮應有的政策功能。再次，嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，在農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)直接從縣、市地方政府土地出讓收益中先行收繳。

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